El 14 de septiembre pasado terminó el proceso de consulta pública del anteproyecto que actualiza la norma de emisión para centrales termoeléctricas, establecida en el Decreto Supremo (D.S.) Nº 13/2011 del Ministerio del Medio Ambiente, con el fin de prevenir y proteger la salud de las personas y el entorno natural en los territorios donde se emplazan estas plantas generadoras de energía.
Entre sus principales novedades, la nueva propuesta regulatoria señala límites más exigentes para el material particulado (MP), el dióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx) y el mercurio (Hg) proveniente de estas fuentes. Además, incorpora exigencias para otros dos contaminantes –níquel (Ni) y vanadio (V)–, lo cual también implicará algunos ajustes en materia de monitoreo.
A continuación, revisamos las modificaciones más relevantes planteadas por el MMA que ahora está desarrollando el proyecto definitivo, así como la visión de los sujetos regulados y otros especialistas en la materia.
Umbrales Propuestos
La norma de emisión para termoeléctricas rige para las unidades de generación eléctrica, conformadas por calderas o turbinas, con una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt (megavatios térmicos, considerando el límite superior del valor energético del combustible). Y se aplica a todo el territorio nacional.
Desde el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) destacan que el objetivo principal de la revisión normativa es "garantizar un nivel óptimo de protección para todas las personas que trabajan, residen o transitan en las cercanías de estas centrales. Además, se busca reducir al mínimo la exposición acumulativa a los contaminantes mencionados. Para lograr este propósito, es esencial emplear la mejor tecnología disponible en la actualidad con el fin de minimizar las emisiones y prevenir problemas respiratorios o de otra índole en la población más vulnerable. Esto implica la adopción de tecnologías de vanguardia que permitan una generación de energía más limpia y eficiente".
En ese contexto, la regulación establece límites máximos de emisión en chimenea por tipo de combustible utilizado (líquido, sólido o gaseoso), diferenciando entre fuentes existentes y nuevas. Para las primeras, el anteproyecto exige cumplir los umbrales vigentes en el D.S. 13/2011 para las centrales nuevas, mientras que para estas últimas establece umbrales más severos considerando que deberán aplicar la mejor tecnología disponible. Los valores límites para material particulado, dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno, en los distintos casos, se detallan en las tablas 1 y 2.
La tabla 3, en tanto, muestra los mayores requerimientos de la nueva propuesta normativa para las termoeléctricas que usen carbón y/o petcoke: se restringe la concentración permitida para las emisiones de mercurio y se regulan, por primera vez, el níquel y el vanadio.
Desde el Ministerio del Medio Ambiente comentan que los nuevos estándares propuestos "fueron definidos teniendo en cuenta los criterios de eficacia y de eficiencia en su aplicación. Además, se tomó en consideración lo establecido en los artículos 4 y 5 de la normativa vigente (Decreto Supremo Nº 13, de 2011, del Ministerio del Medio Ambiente), los cuales señalan que en la primera revisión de la norma se debe analizar la factibilidad de establecer un plazo para que las fuentes existentes se ajusten a los valores límites establecidos para las fuentes nuevas. Asimismo, se consideró la fijación de valores límites de emisión para níquel y vanadio, no considerados en la normativa actual, con el objetivo de mejorar la calidad del carbón utilizado".
Plazos de Cumplimiento
De acuerdo al anteproyecto, las fuentes emisoras existentes deberán cumplir con los nuevos límites en los siguientes plazos:
• Material particulado: El 1º de enero siguiente a la entrada en vigencia del decreto que oficialice la nueva norma para termoeléctricas. Las fuentes que son parte de procesos de cogeneración y que se eximieron de cumplir el D.S. 13/2011 tendrán 2 años contados desde la fecha indicada anteriormente.
• Dióxido de azufre: 5 años contados desde el 1º de enero siguiente luego que entre en vigencia el nuevo decreto, a excepción de las fuentes que operan con combustibles líquidos, cuyo plazo será el 1º de enero siguiente a la entrada en vigencia de la norma actualizada.
• Óxidos de nitrógeno: 5 años contados desde el 1º de enero siguiente después de la entrada en vigencia del decreto, salvo aquellas fuentes que operan con combustibles gaseosos que deberán cumplir desde el 1º de enero siguiente a la entrada en vigencia de la nueva norma.
• Mercurio: Un año contado desde el 1º de enero siguiente, luego que comience a regir el decreto de actualización.
• Níquel y vanadio: 5 años contados desde el 1º de enero siguiente, después que el nuevo decreto esté vigente.
A las fuentes emisoras nuevas, en tanto, se les exigirá cumplir con los valores límites indicados en las tablas 2 y 3 desde que la nueva regulación entre en vigencia.
Evaluación y Fiscalización
La propuesta de actualización normativa indica que los valores límites de emisión para MP, SO2 y NOx, se evaluarán sobre la base de promedios horarios durante un año calendario, los cuales se deberán cumplir el 100% de las horas de operación en régimen. La norma considera causales específicas para justificar eventuales incumplimientos.
En el caso de Hg, Ni y V, la evaluación de cumplimiento se hará a lo menos una vez cada 6 meses durante un año calendario y se considerará sobrepasado cuando alguno de los valores exceda los umbrales definidos en la tabla 3.
El anteproyecto también señala que para reducir la contaminación durante las horas de encendido y apagado, las fuentes emisoras nuevas y existentes deberán implementar quemadores y combustibles de bajas emisiones. A su vez, tendrán que garantizar que dichos periodos sean lo más breve posibles y que los equipos de abatimiento de las emisiones comiencen a operar tan pronto como se pueda desde el punto de vista técnico.
El control y fiscalización de la nueva norma estará a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), la cual dictará los protocolos y procedimientos para determinar el cumplimiento de las exigencias.
En ese marco, las fuentes nuevas y existentes deberán implementar sistemas de monitoreo continuo de emisiones (CEMS) para material particulado, dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y otros parámetros de interés. A su vez, los titulares tendrán que presentar un reporte de dicho monitoreo, trimestralmente, durante un año calendario, conforme las instrucciones dictadas por la SMA.
Beneficios y Costos
En el Ministerio del Medio Ambiente indican que, además de los criterios técnicos mencionados, para elaborar la nueva normativa se tuvieron en cuenta otros aspectos importantes, entre los que resaltan:
• La promoción de una Transición Socioecológica Justa en zonas históricamente afectadas por conflictos ambientales, especialmente en relación con las centrales termoeléctricas que utilizan carbón, como Puchuncaví, Huasco y Coronel.
• El cumplimiento de la Ley Marco de Cambio Climático y el compromiso de alcanzar la carbono neutralidad al año 2050.
• La aplicación del principio preventivo para evitar que se produzcan problemas ambientales.
• La consideración del principio de progresividad y no regresión, en materia de derechos humanos.
• La importancia de mantener la seguridad energética, destacando que el anteproyecto se elaboró con la colaboración de varios ministerios, incluido el de Energía, y la participación de diversos representantes del sector regulado, la sociedad civil y el Coordinador Eléctrico Nacional, entre otros actores.
Desde la autoridad ambiental informan también que el Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES) del anteproyecto que actualiza la norma de emisión para termoeléctricas arrojó una relación de 0,09 veces los beneficios con respecto a los costos. Al respecto, sostienen: "Aunque este valor es menor que 1, lo que indica que el proyecto tiene costos superiores a los beneficios, es importante destacar que en general, en casos como éste, los análisis de costo y beneficio tienden a mostrar beneficios relativamente bajos. Esto se debe a la limitada cantidad de población afectada. No obstante, esta cifra no debe interpretarse como que la norma no cumple su objetivo de proteger la salud de la población y el medio ambiente, así como presentar beneficios no cuantificados y/o valorados económicamente por este AGIES, tales como: mejoras en visibilidad (MP), disminución en corrosión de materiales (SO2), mejoras en producción agrícola (MP, SO2), disminución de efectos dañinos sobre ecosistemas y especies (SO2), imagen país (recomendaciones OCDE y OMS), reducción de black carbón (MP), mayor nivel de equidad ambiental y mayor coherencia regulatoria a nivel nacional, entre algunos".
Las termoeléctricas tendrán que robustecer sus sistemas de monitoreo continuo de emisiones en las chimeneas.
Reparos de Generadoras
La asociación Generadoras de Chile, como representante de los sujetos regulados, presentó sus observaciones al anteproyecto en el proceso de consulta pública. En términos generales, allí señalan que "es indispensable que la regulación ambiental considere gradualidad y flexibilidad en sus disposiciones, toda vez que existirían en la propuesta regulatoria disposiciones que establecen exigencias tanto en cuanto a plazos como a límites de emisión y percentiles de cumplimiento, que podrían poner en riesgo la estabilidad de suministro".
Luego, plantean que la alta penetración de las energías renovables en el sistema eléctrico, cuya inyección depende de la disponibilidad del recurso, está dando lugar a un escenario en el que se requiere frecuentemente de las unidades térmicas para complementar la generación renovable, lo que obliga a las plantas termoeléctricas "a adaptarse a un escenario con numerosos procesos de arranques y paradas, operando en régimen incluso por encima del mínimo técnico a carga variable". Añaden que estas condiciones operativas "pueden dar lugar a un aumento puntual en las emisiones durante las subidas y bajadas de carga, aun operando por encima del mínimo técnico".
Considerando aquello, sugieren definir "un porcentaje de las horas de funcionamiento en régimen asociadas a la variabilidad de carga a las que se aplique un margen (%) de excedencia respecto al valor límite, tal como se establece en la actualidad".
Por lo mismo, en Generadoras consideran que se debe revisar el criterio de evaluación del cumplimiento del límite de emisión para NOx, "toda vez que se indica que se deberá cumplir el 100% de las horas de operación en régimen, lo que no se ajusta a la realidad del sector y se traducirá en que las fuentes existentes, reguladas por la norma se vean imposibilitadas de cumplir con la misma y se declaren no disponibles para evitar caer en incumplimiento ambiental".
Desde el Ministerio del Medio Ambiente indican que no están "completamente de acuerdo con esta observación, ya que se ha identificado que muchas de las centrales a gas que el AGIES estimó que no cumplen con el límite de emisión de NOx (50 mg/Nm³), deberían haber cumplido con el estándar establecido en la norma. Esto se debe a que muchas de ellas tenían el compromiso de cumplir dicho valor por sus Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA)".
Enseguida, agregan: "No obstante, como parte del proceso de desarrollo del proyecto definitivo, estamos revisando el criterio de evaluación aplicable a las centrales a gas con el objetivo de promover el uso de energías más limpias y eficientes en el futuro".
Generadoras de Chile, además, cuestiona la reducción del límite de emisión de NOx desde 500 mg/Nm3 a 200 mg/Nm3 para las fuentes que usen combustibles sólidos, toda vez que "en Chile no existen antecedentes que den cuenta de la necesidad de establecer exigencias tan estrictas para este contaminante lo que se evidencia en el hecho de que la única zona que ha sido declarada como latente por dióxido de nitrógeno corresponde a la Región Metropolitana".
Frente a ello, en el MMA recuerdan que, hoy está en etapa de promulgación y publicación, "la revisión de la norma primaria de calidad del Aire para NO2, que establece niveles más estrictos para este contaminante. Adicionalmente, hay que tener presente que en conformidad al inciso 4º, del artículo 32, de la ley Nº 19.300, las normas de calidad ambiental deben revisarse cada 4 años, por lo que, se hace necesario reforzar la disminución de las emisiones para seguir dando cumplimiento a la normativa".
Por otra parte, la asociación empresarial también plantea que, frente a las situaciones de emergencia, se debiera considerar mayor flexibilidad en las prórrogas para dar continuidad operativa a las unidades que se requieran cuando se produzca un riesgo de desabastecimiento eléctrico. "En este sentido, se hace presente que el plazo de prórroga debiese encontrarse supeditado al período de vigencia del respectivo decreto de emergencia o racionamiento", sostiene.
Respondiendo a esta inquietud, la autoridad ambiental indica: "En el proceso de desarrollo del proyecto definitivo, estamos evaluando estas observaciones con el objetivo de establecer una normativa que combine eficacia con la necesaria flexibilidad para el funcionamiento del sistema eléctrico en situaciones críticas".
Monitoreo de Emisiones
Las nuevas exigencias que postula el anteproyecto que actualiza la norma para termoeléctricas tiene algunas implicancias para el monitoreo continuo de emisiones que vale la pena tener en cuenta.
Alberto Piel, Gerente de Ingeniería de Proterm, empresa especialista en mediciones ambientales en fuentes industriales, sostiene que el principal cambio es que "amplía las posibilidades de eximirse de medir de forma continua los parámetros de MP y SO2. La norma actual solo permite eximirse de medir de forma continua SO2, en caso de fuentes que utilizan como combustible sólido únicamente biomasa". Detalla que el artículo 15 del anteproyecto indica que si una fuente emisora existente o nueva utiliza gas natural como combustible no tendrá la obligación de medir MP y SO2 de manera continua. "También podrán eximirse las fuentes que demuestren un rango de medición inferior a 30 ppm en SO2 y el combustible utilizado presente muy bajo contenido de azufre (menor a 0,05%S)", dice.
A juicio de Alberto Piel, los plazos de cumplimiento planteados en el anteproyecto debieran ser más holgados.
El especialista recuerda, además, otro cambio relevante: "El anteproyecto incluye a las calderas y turbinas que forman parte de procesos de cogeneración, las cuales están exentas actualmente".
En relación con lo mismo, Alberto Piel también indica que los límites de emisión más estrictos que plantea la nueva propuesta "requerirá inversiones en sistemas de abatimiento en las antiguas fuentes existentes y aumentará la inversión en los nuevos de centrales termoeléctricas que se instalen".
Por su parte, Victoria Hernández, jefa de monitoreo ambiental en Ambiente y Tecnología (AyT), compañía que provee soluciones para medir la calidad de aire y las emisiones de gases a la atmósfera, indica que la nueva propuesta regulatoria mantiene lo establecido respecto a la metodología para monitorear las emisiones. Sin embargo, frente a una norma con límites de emisión más restrictivos, "el sistema de monitoreo continuo debe contar con un DAHS (sistema de adquisición de datos) que permita alarmar cuando las emisiones estén cerca de los límites y de esta manera poder controlar oportunamente el proceso para no sobrepasar la norma", advierte.
Añade que las nuevas exigencias significarán un aumento significativo en los costos que deberán asumir las centrales termoeléctricas, toda vez que tendrán que realizar monitoreo discreto para níquel y vanadio, lo que actualmente solo se efectúa para mercurio. Además, para cumplir con límites de emisión más severos como los que postula la actualización normativa, algunas termoeléctricas tendrán que mejorar sus sistemas de abatimiento de emisiones.
Victoria Hernández comenta, asimismo: "El anteproyecto exige la implementación de uso de combustibles de bajas emisiones durante las horas de encendido y apagado para fuentes nuevas y existentes, siempre y cuando las características técnicas y operativas lo permitan, aquellas fuentes donde no sea posible deberán presentar las justificaciones correspondientes. A su vez, deberán garantizar que las horas de encendido y apagado sean lo más breve posibles y que el o los equipos de abatimiento de las emisiones según corresponda, entren en funcionamiento tan pronto como sea posible desde el punto de vista técnico. Lo anterior también implica una inversión en el proceso".
Sobre el escenario descrito, ¿qué exigencias planteadas en la propuesta regulatoria pueden ser más difíciles de cumplir para las termoeléctricas?
"Por nuestra experiencia, podemos inferir que lo más difícil de cumplir sea cambiar el combustible para encender y apagar la fuente, para aquellas donde sea imposible hacerlo por las características técnicas y operativas", dice la representante de AyT.
Victoria Hernández recomienda CEMS con sistemas de adquisición de datos que alarmen cuando las emisiones se acerquen a los límites.
Frente a esa problemática, Hernández esboza un aspecto que, a su juicio, sería necesario mejorar en el anteproyecto de norma: "A pesar de que se establece que se deben ocupar, en la medida de lo posible, combustibles de bajas emisiones para las horas de encendido (HE) y horas de apagado (HA), no se define un límite de emisión para estas etapas del proceso, sino solo para las horas en régimen, por lo que, aquellos que justifiquen técnica y operativamente la imposibilidad de esta implementación, no tendrán una regulación asociada a las emisiones en este periodo. Normalmente estos periodos (HE y HA) es donde se produce la mayor emisión de contaminantes, por lo que se debería mejorar este criterio y asociar límites de emisión".
A su vez, Alberto Piel plantea otro tema relevante que, según su criterio, será complejo de asumir por parte de los sujetos regulados, por lo cual se debiera revisar en el anteproyecto: "Los plazos para cumplir con las nuevas exigencias son bastante acotados y difíciles de cumplir. Por ejemplo, para el caso del material particulado se debe comenzar a cumplir desde el 1º de enero siguiente a la entrada en vigencia de la norma". Ante ello, el ejecutivo de Proterm recomienda "más holgura con respecto a los plazos señalados para dar cumplimiento a los valores límites de emisión".
DATOS:
120
Días hábiles para desarrollar el proyecto definitivo de norma tiene el Ministerio del Medio Ambiente, desde que concluyó el proceso de consulta pública el pasado 14 de septiembre.
193
Millones de dólares al año sería el costo de implementar la nueva propuesta de norma para termoeléctricas, según el AGIES. Esto se desglosa en 191,6 MM USD en abatimiento más 1,4 MMUSD por fiscalización.
16,87
Millones de dólares anuales son los beneficios estimados que traería la aplicación de la nueva regulación, asociados principalmente a la reducción de atenciones hospitalarias por la mejora en la calidad del aire.
32%
De las emisiones de dióxido de azufre generadas por las fuentes puntuales en Chile, en el año 2020, provino de las centrales termoeléctricas, según datos del MMA. También fueron responsables del 19% del NOx y del 18% del material particulado fino.
Artículo publicado en InduAmbiente n° 184 (septiembre-octubre 2023), páginas 70 a 75.
Límites Más Exigentes
Actualización de norma para termoeléctricas restringirá emisiones de MP, SO2, NOx, níquel y vanadio.
