Nuevas Reglas para Desalar

Regular el desarrollo sostenible de iniciativas y proyectos de desalación de agua de mar, con el fin de contribuir a la seguridad hídrica, a la adaptación al cambio climático y al resguardo de la biodiversidad y del uso sustentable de los ecosistemas marinos y costeros.

Ese es el objetivo central de la Ley 21.813, publicada en el Diario Oficial el 12 de mayo pasado, otorgando al país un marco jurídico claro para una industria que antes operaba bajo regulaciones dispersas.

La nueva legislación establece, entre otros elementos, la creación de una concesión marítima especial para desalar, el desarrollo de una Estrategia Nacional de Desalinización, nuevas herramientas para infraestructura compartida y procedimientos reglados para agilizar permisos y otorgar mayor certeza a los proyectos. Además, incorpora mecanismos para priorizar el consumo humano y fortalecer la gestión eficiente del borde costero.

A continuación detallamos sus principales disposiciones y expertos analizan sus fortalezas y los desafíos que enfrentará su implementación.

Disposiciones centrales

Las disposiciones principales de la ley sobre desalación son las siguientes:

• Creación de una Estrategia Nacional de Desalinización: Este instrumento definirá los lineamientos para desarrollar los proyectos, identificará zonas aptas para su instalación, establecerá criterios para la descarga de salmueras y promoverá la innovación tecnológica y la eficiencia energética en el sector, entre otros aspectos. La Estrategia será elaborada por el Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección General de Aguas (DGA) y actualizada cada seis años, considerando la opinión de las autoridades regionales y un proceso de participación ciudadana por un período mínimo de 60 días.

La Estrategia Nacional de Desalinización identificará zonas aptas para desarrollar proyectos y criterios para la descarga de salmuera, entre otros aspectos.

• Concesión y destinación para desalinizar agua de mar: Mediante estas nuevas figuras jurídicas, el Estado podrá autorizar a empresas o personas jurídicas de derecho privado (concesión), como también a organismos públicos (destinación) a utilizar bienes nacionales de uso público -sin otorgar dominio sobre éstos- para captar, desalinizar, transportar y disponer agua marina. Las concesiones podrán otorgarse por hasta 30 años y renovarse una sola vez por igual período.

• Prioridad para uso humano: Un aspecto especialmente relevante de la nueva Ley es que la norma establece como interés público prioritario el abastecimiento de agua para consumo humano y saneamiento. Por ello, la DGA podrá exigir que proyectos cuya finalidad principal no sea el suministro de agua potable destinen hasta un 5% de su capacidad de producción para abastecer comunidades cercanas que enfrenten problemas de disponibilidad hídrica. Los operadores sanitarios deberán pagar por esa agua al menos el costo marginal de producción, mientras que los costos de distribución seguirán siendo responsabilidad de los respectivos sistemas sanitarios.

• Servidumbres y uso compartido: La legislación también regula las servidumbres necesarias para construir y operar plantas desalinizadoras y sus sistemas asociados, incluyendo ductos, conducciones eléctricas y obras de transporte de agua. Los propietarios de terrenos afectados tendrán derecho a indemnización y se establecen mecanismos para favorecer el uso compartido de infraestructura cuando ello sea técnicamente posible.

• Resguardo ambiental: La ley busca fortalecer el control de los impactos ambientales que puede generar esta actividad. Las plantas desalinizadoras de escala industrial y los proyectos de extracción intensiva de agua de mar deberán ingresar obligatoriamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Asimismo, se faculta al Ministerio del Medio Ambiente para desarrollar una norma específica destinada a regular la descarga de salmueras y otros residuos derivados de los procesos de desalación.

• Supervisión y sanciones: La Dirección General de Aguas tendrá un rol central en la supervisión del sistema. Será responsable de emitir informes técnicos vinculantes para el otorgamiento de concesiones, mantener un catastro nacional de plantas desalinizadoras y fiscalizar el cumplimiento de las condiciones establecidas. La ley contempla un régimen sancionatorio que incluye multas de hasta 10.000 Unidades Tributarias Anuales (UTA) para las infracciones gravísimas, como aquellas que afecten el suministro comprometido para consumo humano o impliquen cambios de uso no autorizados. La reiteración de infracciones de mayor cuantía podrá incluso provocar la caducidad de la concesión.

• Planes de cierre: La normativa obliga a los titulares a presentar planes de cierre y retiro de instalaciones, junto con garantías financieras para asegurar su cumplimiento.

Aspectos valorados

La Asociación Chilena de Desalación y Reúso (ACADES) ha sido uno de los actores que más ha empujado esta actividad en nuestro país y, por cierto, siguió muy de cerca el desarrollo de esta ley. ¿Qué aspectos valoran de esta regulación? Su vicepresidente ejecutivo, Rafael Palacios, responde: "Lo principal es que, después de ocho años de discusión legislativa, dos indicaciones sustitutivas y decenas de indicaciones en el Senado y la Cámara de Diputados, el Congreso Nacional aprobó en forma prácticamente unánime un marco jurídico integral para el desarrollo de la desalación, que reconoce en el agua de mar una fuente estratégica, confiable y sostenible para contribuir a la seguridad hídrica del país".

Rafael Palacios subraya que la Ley entrega un marco jurídico integral para el desarrollo sostenible de la desalación.

En cuanto a su contenido, el especialista considera que tiene cinco elementos importantes para el desarrollo de la industria. El primero es "la creación de una concesión de desalinización que reemplaza a la concesión marítima de obra y entrega a su titular el derecho de solicitar una servidumbre legal de desalación, materia clave para proyectos multipropósito que no se desarrollen al amparo de una concesión minera o sanitaria". A eso suma el establecimiento de una Estrategia Nacional de Desalinización y el resguardo del derecho humano al agua potable y al saneamiento. Los últimos dos aspectos que destaca son: "La creación de un procedimiento administrativo reglado y con plazos para el otorgamiento de las nuevas concesiones que, gracias a la implementación de la Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (LMAS), reducirá los 139 meses que según la CNEP (Comisión Nacional de Evaluación y Productividad) demora una planta desaladora en obtener sus permisos. Y, finalmente, las modificaciones al Reglamento del SEIA para incorporar una nueva tipología de ingreso para plantas de tamaño industrial y sistemas intensivos de extracción de agua de mar, y de la Ley General de Urbanismo y Construcciones para admitir la infraestructura hídrica en áreas urbanas y rurales".

Por su parte, Christian Rojas, Doctor en Derecho y consejero en TM Abogados, también celebra la publicación de este nuevo instrumento legal y resalta que "atiende a numerosos aspectos latamente discutidos, y sobre la cual se construyeron numerosos consensos, entre ellos: la urgente necesidad de dictarla a fin de facilitar los procesos de instalación de plantas de este tipo en Chile, que sufre de una larguísima sequía, hoy convertida en escasez estructural; y la provisión por su intermedio de un mecanismo claro y preciso para asegurar inversiones, en la medida que genera títulos concesionales suficientemente robustos -normativa y dogmáticamente-, como son la concesión y la destinación de desalinización de agua de mar, lo que provee de un soporte para los inversionistas del que se carecía con anterioridad".

Claves para la inversión

El profesor de derecho administrativo, de aguas y del medio ambiente sostiene luego que la ley contiene dos instrumentos que serán claves para fomentar la inversión en nuevos proyectos de desalación. El primero es la concesión o la destinación de desalinización de agua de mar, que generará "un título concesional muy robusto y por un plazo de 30 años renovable, sujeto a un procedimiento administrativo público y transparente", resalta Rojas. Y el segundo es el establecimiento de una servidumbre para la construcción y operación de la planta desaladora, incluyendo la conducción y disposición a sus usuarios finales.

"Ambos instrumentos son elementos clave que se han utilizado exitosamente en la gestión de otros bienes públicos (aguas, minas, electricidad, entre otros) que han permitido ordenar esta clase de adjudicación de bienes escasos y planificar adecuadamente el desarrollo del recurso, otorgando plena seguridad a las inversiones", acota el consejero de TM Abogados.

Desde ACADES, en tanto, Rafael Palacios plantea que para fomentar la inversión en el marco de la Ley 21.813 será clave la creación de capacidades al interior del Estado para evaluar los proyectos de desalación y administrar el procedimiento administrativo de las nuevas concesiones. "La ley entrega recursos a la DGA para contratar profesionales que formarán una nueva unidad de desalación, los que tendrán a su cargo la elaboración de los informes técnicos vinculantes, además de la elaboración y actualización de la Estrategia Nacional de Desalación. Algo similar deberá operar en la Subsecretaría de Fuerzas Armadas con motivo de las concesiones marítimas especiales de desalación, lo que permitirá, junto al nuevo procedimiento administrativo y la implementación de la LMAS, no sólo reducir los plazos para la obtención de permisos, sino que además entregar certeza jurídica a los inversionistas".

Además, el ejecutivo plantea que será fundamental el rol articulador que debe cumplir el Estado, "ya sea través de la Estrategia Nacional de Desalación o mediante el sistema de concesiones de obra pública, en el desarrollo de nuevos sistemas semiintegrados de abastecimiento de agua que permitan capturar economías de escala en su transporte, distribución y almacenamiento, a fin de proveer un suministro más competitivo a proyectos mineros y operaciones agrícolas e industriales que hoy no pueden desarrollar proyectos de desalación o reúso de aguas residuales por sí mismos".

Resguardos ambientales

Un objetivo declarado de este nuevo marco jurídico es garantizar la protección de los ecosistemas costeros y la sostenibilidad en el desarrollo de estos proyectos. ¿Contiene las disposiciones necesarias para cumplir con eso?

A juicio de Christian Rojas, "efectivamente es así, aunque requiere de elementos complementarios. Se declara expresamente que en el otorgamiento de las concesiones o destinaciones, debe considerarse el interés público que, en este caso se ha objetivado, explicitando que éste consiste en: la priorización de las aguas desalinizadas para el consumo humano y/o el saneamiento, y en el uso sostenible de los ecosistemas marinos y costeros. En ese sentido, por un lado, se inserta dentro de cada concesión o destinación una carga que debe cumplirse como parte de las obligaciones de dicho concesionario o destinatario; y por otro, se ha establecido un claro sistema de fiscalización y sanciones administrativas referida a las posibles infracciones de las condiciones establecidas en el otorgamiento y ejercicio de la concesión o la destinación establecidas en la ley y en los reglamentos que deben dictarse para su implementación efectiva, tarea que recae en la Dirección General de Aguas (DGA)".

A juicio de Christian Rojas, la Ley garantiza la protección de los ecosistemas costeros, aunque requiere de elementos complementarios.

Añade que la inclusión del nuevo literal "t) Plantas de desalinización de dimensiones industriales y proyectos de extracción intensiva de agua de mar" en el artículo 10 de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, implica que estas iniciativas deberán ingresar al SEIA y podrán ser fiscalizadas por la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA).

Una visión similar expone Rafael Palacios: "Nuestro ordenamiento jurídico contempla que todos los proyectos de inversión que puedan causar impactos ambientales deben ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), además de cumplir con todas las normas de emisión y calidad vigentes. Luego, para evitar superposiciones de competencias y duplicidades que sólo agregan incertidumbre y alientan el arbitraje regulatorio, este nuevo marco jurídico se avocó la revisión de elementos técnicos y sustantivos, pero precaviendo incorporar una nueva tipología de ingreso al SEIA para las plantas desaladoras de tamaño industrial y los sistemas intensivos de extracción de agua mar, y facultar al Ministerio del Medio Ambiente para dictar una norma de emisión específica para descargas de salmuera".

Sobre ese escenario, asegura que "la nueva ley actúa en forma coordinada y complementaria a la regulación que hoy garantiza la protección de los ecosistemas costeros, la cual está dada principalmente por los Planes de Vigilancia Ambiental (PVA) que operacionalizan el monitoreo ambiental de las bahías en que se realizan descargas de salmuera y sintetizan las líneas de base de cada proyecto y las normas de emisión y calidad vigentes para este tipo de proyectos".

Desafíos para la implementación

¿Qué aspectos de esta nueva ley serán más difíciles de implementar y cómo convendría abordarlos?

Desde ACADES, Rafael Palacios responde: "Probablemente el aspecto de mayor complejidad en su implementación será el régimen de transición desde el actual sistema jurídico al nuevo, así como la coexistencia de las inversiones realizadas hasta ahora al amparo de las concesiones marítimas con este nuevo sistema de concesiones de desalación. Este régimen transitorio fue también parte del debate parlamentario, y si bien se legisló adecuadamente en términos generales, en su aplicación a las múltiples especificidades de cada caso concreto, pueden surgir innumerables preguntas y lagunas que, eventualmente, podrían desembocar en controversias y litigios que la autoridad deberá precaver con la dictación de los nuevos reglamentos y sucesivas circulares".

Agrega que, debido a lo expuesto, "es clave que las cuatro materias reglamentarias que la ley mandata desarrollar a los Ministerios de Obras Públicas y Defensa, queden meridianamente zanjadas en aspectos críticos como que la determinación de la reserva de capacidad para agua potable y saneamiento sea solo aplicable a instalaciones existentes cuando éstas soliciten ampliaciones de capacidad, y sólo respecto de la ampliación, o que la fiscalización que realice la DGA de concesiones marítimas se circunscriba al decreto de la propia concesión".

Por su parte, Christian Rojas considera que la industria se va a adaptar rápidamente a la ley y que los problemas para implementarla se pueden dar en otros aspectos. "En primer lugar, por el lado de la dictación rápida de los reglamentos, que permitan avanzar en su implementación efectiva. Cabe recordar a estos efectos que por exigencias legales, dichos reglamentos, además requieren de un proceso de participación ciudadana, muy necesario, pero que puede ralentizar esa fase. Es necesario, en consecuencia, tener los suficientes medios materiales y humanos -incluyendo asesoramiento suficiente y competente-, para sacar adelante este desafío regulatorio y participativo", advierte el consejero de TM Abogados.

El Doctor en Derecho añade que también se pueden generar desafíos importantes de coordinación y problemas para dar una respuesta eficiente y oportuna en la faz procedimental. Esto porque "el procedimiento administrativo se realiza ante el Ministerio de Defensa bajo la condición y tutela de un informe técnico que realiza la DGA, determinante en el otorgamiento de la concesión o destinación, el que en caso de ser negativo pone término inmediato al procedimiento a través del respectivo acto administrativo, gatillando toda la batería de recursos administrativos y luego judiciales. Allí puede generarse una fuente importante de conflictividad que sería conocida por la justicia ordinaria", sostiene.

Opiniones a tener en cuenta para que la Ley 21.813 se implemente de manera adecuada y cumpla su objetivo primordial: asegurar que la desalinización de agua de mar en Chile se desarrolle de manera sostenible.

DATO:

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De noviembre de 2027, es la fecha en que entrará en vigencia la Ley 21.813 sobre el uso de agua de mar para desalinización. A esa fecha se deben haber dictado los reglamentos necesarios para su implementación.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 200 (mayo-junio 2026), páginas 56 a 59.