Cambios en evaluación

En los últimos años, se han impulsado diversas iniciativas para mejorar los procesos de evaluación ambiental de los proyectos de inversión en nuestro país. Esto, con miras a resolver distintas problemáticas y cuestionamientos que, cada cierto tiempo, surgen desde diversos sectores en torno a su funcionamiento como son: la demora excesiva en la tramitación de algunos proyectos, la falta de información relevante en ciertas declaraciones y estudios de impacto ambiental, la incertidumbre jurídica generada por las reclamaciones administrativas y judiciales, la poca consideración de la participación ciudadana, la discrecionalidad de las autoridades y la injerencia política en decisiones que debieran basarse en argumentos técnicos. Frente a eso, han surgido distintas propuestas de cambios que suelen remarcar que no se pondrá en riesgo el resguardo de las personas y el medio ambiente, que es el objetivo central de la evaluación ambiental.

En ese marco, la novedad más reciente está en la Ley 21.850 para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social, publicada el 17 de octubre pasado, que contiene una serie de modificaciones que principalmente buscan destrabar y agilizar la evaluación ambiental, tal como lo ha declarado el actual Gobierno.

A esto se suma el proyecto de ley que busca mejorar la institucionalidad ambiental e incluye cambios relevantes al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), conocido como "Reforma al SEIA", el cual está en su segundo trámite en la Cámara de Diputadas y Diputados. Y, además, otras proposiciones de modificaciones legales y reglamentarias que están en discusión.

El nuevo escenario que se configura con estas disposiciones y propuestas fue analizado por cinco especialistas de distintos sectores, en nuestro tradicional foro desayuno que detallamos a continuación.

Cabe señalar que también invitamos a participar en esta instancia a representantes del Ministerio del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación Ambiental, pero se excusaron de participar.

Invitados:

VALENTINA DURÁN
Profesora Asociada de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
Ex directora del Servicio de Evaluación Ambiental (2022-2026).

CARLOS URENDA
Gerente General del Consejo Minero.

PATRICIO WALKER
Gerente General de la consultora ECOS Chile.

FLAVIA LIBERONA
Directora Ejecutiva de Fundación Terram.

CRISTÓBAL FERNÁNDEZ
Gerente del Área Legal Ambiental en ORBE Ambiental y Legal.

InduAmbiente: En primer lugar, nos gustaría conocer la visión general que cada uno de ustedes tiene sobre los cambios a los procesos de evaluación ambiental incluidos en la Ley de Reconstrucción y si creen que, efectivamente, esas modificaciones contribuirán a agilizar dichos procesos sin debilitar la protección de las personas y el medio ambiente.

Urenda: Primero es necesario decir que la Ley de Reconstrucción considera solo algunos aspectos relacionados con la evaluación ambiental y que los cambios sustanciales al respecto van a ser dados por una serie de otras normas. Ahora, creo que los temas que se priorizaron en esta Ley son correctos. Desde el sector empresarial hemos dicho que la Ley MAS (Marco de Autorizaciones Sectoriales) es una gran contribución y que había muchas señales positivas en la modificación de otras leyes, pero no se hacían cargo del tema de los recursos administrativos que al final pueden tomar mucho más tiempo que la obtención del permiso mismo. En ese sentido, unificar y acotar los recursos sin duda que es un avance sumamente importante.

El otro punto que destacamos es lo relativo a la gestión adaptativa, ya que cuando un proyecto ya tiene una RCA (Resolución de Calificación Ambiental) favorable y va a hacer una modificación que no afecta sustancialmente los impactos, en un área que ya está evaluada, no tiene ningún sentido ingresar a una nueva evaluación ambiental.

Nosotros resaltamos esos dos aspectos de la Ley, pero insistiendo en que tienen que combinarse con otras cosas para rendir fruto.

"Unificar y acotar los recursos administrativos es un avance sumamente importante. El otro punto que destacamos de la Ley de Reconstrucción es lo relativo a la gestión adaptativa", comentó Carlos Urenda.

Fernández: Para mí la principal modificación es la eliminación del recurso de invalidación de las Resoluciones de Calificación Ambiental, que mantenía la incertidumbre por dos años desde la generación del acto administrativo. Ese cambio da certeza jurídica al proceso de evaluación. Haber ordenado toda la parte recursiva es mucho más significativo que la reducción de plazos para presentar, por ejemplo, un recurso de reclamación.

Por otra parte, la posibilidad de que la modificación de un proyecto no se someta a una nueva evaluación, ya estaba resuelta en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Puede ser una señal importante remarcarlo a nivel legal, pero me parece que hay una redundancia de la Ley sobre algo que ya funcionaba y estaba totalmente incorporado.

Walker: A nivel muy general, tengo la sensación de que esta Ley tiene varias cosas positivas en línea con la necesidad de tener certezas, para que todos entendamos mejor lo que debemos hacer.

Mi preocupación pasa por los recursos para la evaluación ambiental, porque cuando se acortan los plazos hay que dotar también al servicio público de las herramientas para que pueda alinearse con eso. Si no se entregan más recursos y se mantienen las mismas personas que ya tienen mucho trabajo, evidentemente va a ser difícil mantener la calidad de la evaluación con plazos más acotados. Existen nuevas herramientas que se pueden ocupar, como la Inteligencia Artificial (IA) pero usada responsablemente para evitar eventuales riesgos. Por ejemplo, realizar un test de admisión de un proyecto usando la IA probablemente no necesita cinco días. Claro está que eso es distinto a evaluar si las medidas de mitigación son idóneas, lo cual sí requiere un análisis humano que la IA no puede ponderar, pero sí hay ciertas áreas en que se pueden mejorar las herramientas.

Durán: Cuando se presentó el proyecto de Ley de Reconstrucción, me parecía muy poco apropiado y complejo que hubiese dos iniciativas legales que simultáneamente pretendían corregir o modificar las mismas disposiciones, en sentido similar en algunos casos y diferente en otros. Ahora entiendo que se quería dar una señal política.

En particular me tuvo muy preocupada la propuesta de indemnización por la anulación judicial de las Resoluciones de Calificación Ambiental porque mostraba desconfianza en las instituciones y me parecía algo muy complejo desde el punto de vista jurídico y político, así es que respiré con alivio cuando el Tribunal Constitucional finalmente rechazó esa idea.

Dicho eso, se observan algunos cambios que pueden ser positivos como la reducción del plazo para la invalidación de los actos administrativos, ya que el periodo de dos años puede ser excesivo.

También me parece apropiado que se haya abierto más el recurso de reclamación, como finalmente se hizo con los cambios que introdujo el Tribunal Constitucional, porque le da la posibilidad de recurrir en contra de una Resolución de Calificación Ambiental a cualquier persona que pueda verse afectada de manera directa, pero en un tiempo acotado. Desde una perspectiva de acceso a la justicia ambiental, el desafío será dar a conocer de manera oportuna y efectiva esa Resolución porque el plazo se va a contar desde que ésta se publica. Y si eso llega a funcionar bien, puede agilizar y dar un camino que combine la certeza que debe tener quien invierte con la posibilidad más abierta de impugnar y que esa opción no esté necesariamente asociada a si se formularon o no observaciones.

Por otro lado, se cierran los argumentos para poder recurrir en contra de una RCA para quien formuló observaciones, lo cual genera un desincentivo para presentar observaciones en el SEIA. Creo que eso se podría haber sido ajustado de mejor manera.

Liberona: Desde hace muchos años, en Fundación Terram hemos planteado que cada gobierno trata de hacer modificaciones al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por distintas vías, pero nunca hay una mirada integral. Entonces cada gobierno, va poniendo su sesgo, que en el caso actual es agilizar la inversión. En el caso de Gabriel Boric, en una primera etapa uno podría decir que fue más ponderado, pero al final con la modificación al Reglamento del SEIA hubo un cambio sustantivo en la mirada desde el Ministerio de Medio Ambiente para agilizar la inversión.

En lo particular, hay algunas cosas que nos preocupan que están tanto en la Ley de Reconstrucción como en el proyecto de reforma al SEIA que se discute en el Congreso. En ese sentido, creemos que tener los mismos artículos en dos proyectos resulta súper complejo y vamos a tener que esperar la publicación de ambas leyes para ver qué va a quedar finalmente y poder tener una mirada integral, porque hoy podría no haber una coherencia entre sus contenidos.

Plazos y régimen voluntario

InduAmbiente: Varios de ustedes destacaron las modificaciones introducidas al funcionamiento del sistema recursivo, lo que incluye plazos más acotados para presentar y resolver las reclamaciones. ¿Consideran que eso agilizará la tramitación de los proyectos sin descuidar la protección socioambiental?

Walker: Yo creo que la modificación que acota los plazos para presentar y resolver los recursos no solo es conveniente para la inversión, sino que también le veo valor desde el punto de vista ambiental porque el territorio donde se desarrollan los proyectos es dinámico y es probable que en 6 o 7 años más no sea el mismo que hoy. Entonces, el hecho de que los proyectos se ejecuten en un periodo cercano a la evaluación permite tener más certezas en materia ambiental porque la base, los impactos y las medidas son más acordes a lo que se evaluó inicialmente.

Liberona: Con respecto a la reducción de plazos, quiero abordar dos temas. Primero, que en la Ley de Reconstrucción se aprobó un régimen especial de tramitación y evaluación de impacto ambiental, al cual podrán acogerse voluntariamente los titulares, con la idea de que este proceso sea más rápido. Para eso, en el caso de los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) se acota a un máximo de dos ICSARA (Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Rectificaciones o Ampliaciones) para luego pasar al Informe Consolidado de Evaluación (ICE). Por un lado, eso puede ser positivo porque obliga al titular a entrar con más información y a dar menos vueltas en el proceso, pero también se corre el riesgo -porque esta es una decisión que no es solo técnica, es política- que el titular no responda y, por lo tanto, no se evalúen los efectos y se apruebe un proyecto que genera impactos no evaluados. Entonces, no sé si es mejor o peor.

El segundo punto no está recogido en la Ley de Reconstrucción ni en la reforma del SEIA y tiene que ver con el Artículo 25 quinquies de la Ley 19.300, referido a la revisión de las RCA. Creo que eso también debiera mejorarse para abordar los casos en que, por ejemplo, los proyectos no se ejecutan, pese a que el límite son cinco años desde que se otorga la resolución, pero ésta se mantiene vigente solo porque el titular inicia alguna obra.

Entonces, hay que tener una mirada integral de todo el proceso, pero también de todas las partes que son beneficiadas o afectadas.

Walker: Estoy de acuerdo con que acortar mucho el proceso de evaluación puede tener riesgos. Pero una vez que se obtiene la RCA, es mejor no meterse en un bucle de recursos administrativos por muchos años porque una vez que se sale de ahí, el territorio puede ser muy distinto al aprobado en el proceso de evaluación.

InduAmbiente: El procedimiento especial voluntario que busca acelerar la tramitación de proyectos limita las instancias para presentar las aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones solicitadas por los servicios públicos, a una para las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) y a dos para los EIA, siendo la segunda de carácter excepcional y fundado. Carlos (Urenda), ¿considera aplicable o ventajoso este régimen para la minería?

Urenda: Creo que es bueno que exista esta posibilidad. Sin embargo, en principio, no veo que sea muy aplicable o una solución relevante para el sector minero que tiene proyectos grandes y complejos. No descarto que alguien lo ocupe, pero no es un tema que hayamos mirado como una especial ventaja para nuestro sector porque cuando algo muy complejo se trata de meter en un traje muy sencillo para andar más rápido, al final puede resultar mal.

InduAmbiente: Cristóbal (Fernández) y Patricio (Walker), ¿cómo cambia la estrategia de diseño y línea de base de un proyecto cuando se sabe que solo habrá una o dos oportunidades para responder a los requerimientos de los servicios?

Fernández: El ingreso al SEIA siempre se debiera hacer en buena forma. Uno debería pensar que con esta modificación lo que se está intentando es reforzar un ingreso sólido, robusto, bien contundente, de manera que las observaciones sean las menos posibles. Esa ha sido la política siempre dentro de nuestra gestión como consultores. Lo ideal siempre sería lograr la aprobación de una DIA sin observaciones o de manera rauda, pero eso es consecuencia de la calidad del producto y del proyecto, más que de imponerlo por ley. Creo que este cambio apunta a concientizar sobre la necesidad de mejorar los ingresos al SEIA que debería ser la base para todo.

"Lo ideal siempre sería lograr la aprobación de una DIA sin observaciones o de manera rauda, pero eso es consecuencia de la calidad del producto y del proyecto, más que de imponerlo por ley", planteó Cristóbal Fernández.

Walker: Estoy totalmente de acuerdo con la importancia de la calidad de los proyectos, ya que es probable que se generen menos observaciones y se pueda cumplir con las expectativas.

InduAmbiente: Cada cierto tiempo surgen cuestionamientos desde distintos sectores por la calidad técnica y la falta de información relevante en las DIA o EIA, y se señala que eso también es causa importante de la demora en su tramitación. ¿Ha ido mejorando efectivamente la calidad de los proyectos?

Walker: Por supuesto. Las evaluaciones ambientales como las entendemos hoy en día son muy distintas a cómo eran hace 10 o 20 años. En el fondo, se trata de que el proyecto que ingresa al SEIA cumpla con las expectativas de quienes evalúan ambientalmente, las cuales están plasmadas de alguna manera en la ley y en el reglamento, pero eso no siempre es suficiente. Como país tenemos que ponernos de acuerdo en esa expectativa para que esto funcione bien. Esto tiene dos partes: lo que se pide y lo que se entrega. Y a veces, desde el lado de la consultoría, uno hace su mejor esfuerzo, pero no llega a cumplir las expectativas porque no están alineadas. En la medida en que las cosas sean más claras, podemos llegar a ese punto en que lo que se ingrese sea más adecuado a la expectativa y se evalúe mejor. Hay que trabajar en dar esa certeza.

Durán: A mi juicio, el régimen voluntario que plantea la Ley de Reconstrucción abre una posibilidad que vamos a ver si se usa o no. El año pasado hubo algunos proyectos en los que se evitó llegar a la adenda extraordinaria. Y en eso, creo que han aportado las criticadas guías y criterios del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) porque han reducido la discrecionalidad, señalando cuáles son los criterios que la autoridad va a considerar en los distintos aspectos de este proceso. El SEA hace un gran esfuerzo de comunicación y de capacitación que ha rendido sus frutos y hemos podido observar cómo ha mejorado la calidad de los proyectos. También se han estandarizado algunos aspectos de la evaluación, como las formas de participación. Todo eso permite dar claridad respecto de cómo se puede presentar correctamente un proyecto para que tenga buenas chances de ser aprobado.

En ese sentido, creo que para lograr evaluaciones más ágiles se requiere el ingreso de mejores proyectos y que el Servicio pueda seguir dictando las guías y criterios necesarios para orientar a los usuarios del sistema.

Liberona: A mí me gustaría agregar que para que este régimen especial incluido en la Ley de Reconstrucción funcione también son necesarias otras medidas más integrales, como por ejemplo, desfasar la admisibilidad del proceso en que los servicios públicos deben entregar sus informes técnicos, porque en general son los mismos funcionarios los que ejecutan esas tareas. Para asegurarse que los EIA o las DIA que ingresan a evaluación tengan la mejor información disponible, debe haber más tiempo para quienes evalúan la admisibilidad. Si no, se terminará teniendo un proceso acelerado en que se van a aprobar proyectos sin haberlos evaluado adecuadamente.

Rectoría técnica del SEA

Durán: Hay otro cambio que, habiendo sido directora del Servicio de Evaluación Ambiental, me gustaría destacar: hasta ahora la función del SEA era administrar el SEIA y coordinar los organismos que participan en el proceso, y la Ley de Reconstrucción agrega que además de eso le corresponde la evaluación de impacto ambiental.

Al mismo tiempo, se refuerza la rectoría técnica del Servicio y otra cosa que ya estaba en el Reglamento y en varios instructivos: la responsabilidad que tiene el SEA de evaluar los proyectos en los plazos legales. Y quiero subrayar que eso se cumple siempre.

Además se remarca otra regla que ya existe: que el Servicio podrá eventualmente no considerar las observaciones de otros organismos que se excedan de sus competencias.

Lo otro que valoro es que se dispuso que el Servicio va a poder dictar instrucciones de carácter general y obligatorio para el procedimiento de evaluación y la coordinación con los otros entes administrativos. Me hubiese gustado tener esa facultad porque, por ejemplo, nosotros dictábamos un instructivo diciendo que las consultas de pertinencia no son un trámite obligatorio para el otorgamiento de otro permiso, pero como la Dirección Ejecutiva del SEA no tenía ninguna posibilidad de imponerse ante otros organismos del Estado, algunos servicios seguían exigiendo dicha consulta a pesar de que no correspondía.

Todo esto me parece positivo porque se necesitaban más herramientas para que el Servicio pudiera conducir de mejor manera la evaluación de impacto ambiental.

"Dentro de las cosas que se pueden valorar, yo destaco que se refuerce la rectoría técnica del Servicio de Evaluación Ambiental", señaló Valentina Durán.

Liberona: Con respecto a la rectoría técnica del SEA, entiendo la necesidad del Servicio de tener mayores facultades, porque cuando he participado en los COSOC (Consejos de la Sociedad Civil), por ejemplo, he visto que a las instituciones ambientales no las toman muy en cuenta. Pero por otro lado, también creo que se puede correr riesgos porque la autoridad de turno podría no considerar ciertas evaluaciones sectoriales de los servicios públicos con competencia ambiental, con la intención política de aprobar ciertos proyectos.

Además, considero necesario que en la plataforma del SEIA estén todas las RCA que tiene un titular en un mismo proyecto y las consultas de pertinencia porque si no la fiscalización ciudadana es imposible. Eso es importante para la transparencia del sistema que, en todo caso, es bastante transparente si uno lo compara con otros países.

Fernández: Yo estoy de acuerdo con el reforzamiento de la rectoría técnica del Servicio de Evaluación Ambiental porque este organismo ha ganado una madurez histórica a lo largo de mucho tiempo. Desde un principio, las decisiones finales sectoriales han radicado en los servicios que tienen competencias en el recurso o componente correspondiente y creo que el SEA, coordinando a todos estos órganos, adquirió una capacidad suficiente para asumir una rectoría en ese sentido. Es probable que este cambio genere algunos conflictos, pero confío en que el Servicio tendrá la capacidad para conducirlo bien.

Y con respecto a la posible influencia política en la Dirección Ejecutiva del SEA, a mi juicio todos los organismos están sometidos a lo mismo. Entonces, no creo que ese sea el punto dirimente respecto de su rectoría. A mí me gusta ver a un Servicio de Evaluación Ambiental empoderado, con buena capacidad de coordinación y de liderazgo en la materia.

Durán: Les doy otro ejemplo de porqué considero buena esta rectoría técnica. Dentro de los órganos con competencia en la evaluación ambiental está el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) que entre sus objetivos debe asegurar la seguridad alimentaria y que existan suelos para la agricultura. Por lo mismo, le suele pedir a los proyectos compromisos voluntarios de mejoramiento de determinados suelos que, muchas veces, son de tal envergadura que deben ingresar al SEIA. Creo que estos organismos con competencia ambiental deben perseguir ese tipo de objetivos con sus propios instrumentos, porque es complejo que se lo carguen a la evaluación de impacto ambiental.

Entonces, hay casos específicos como ese en que existe una permanente tensión y que podrían ser resueltos con una mayor rectoría técnica del SEA.

InduAmbiente: ¿Los organismos sectoriales que participan en la evaluación están a la altura de la evaluación moderna que se requiere?

Durán: Siempre se hacen esfuerzos por responder a los nuevos desafíos. Por ejemplo, cuando empezó todo el boom del hidrógeno verde, se hicieron distintos esfuerzos a través de contratos de honorarios y otros mecanismos, administrando los recursos que son escasos, para poder evaluar esas iniciativas.

Por lo mismo, la rectoría técnica del SEA también debe ir acompañada de mayores recursos y seguir en la senda de la modernización de la evaluación de impacto ambiental. En la administración pasada se inició la mejora tecnológica del SEIA incorporando inteligencia artificial, mejor gestión de datos y automatización de algunos procesos. Ese es un camino que requiere la máxima prioridad para poder continuar.

Walker: Yo también veo muy positivo el reforzamiento de la rectoría técnica del SEA. Hay que recordar que esto es para la coordinación y en lo estrictamente técnico tiene tres criterios: que los servicios se pronuncien dentro de su competencia, que el procedimiento sea pertinente y que éste sea fundado. Eso entrega un marco bastante razonable.

Ocurre también que cuando el SEA no ejerce una rectoría técnica y los servicios no se coordinan bien, es el titular del proyecto con el equipo de consultores, desde afuera del sistema, el que tiene que resolver esa controversia de alguna manera y eso es muy difícil. Hay servicios que, a veces, tienen opiniones distintas sobre una misma obra, como ocurre de pronto con la DGA (Dirección General de Aguas) y la DOH (Dirección de Obras Hidráulicas). El titular del proyecto no puede, desde afuera, gestionar eso.

"Mi preocupación pasa por los recursos para la evaluación ambiental, porque cuando se acortan los plazos hay que dotar también al servicio público de las herramientas para que pueda alinearse con eso", indicó Patricio Walker.

Comité de Ministros

InduAmbiente: Nos gustaría conocer su opinión sobre la "resurrección" del Comité de Ministros. La Ley de Reconstrucción plantea que las reclamaciones contra la resolución de calificación ambiental de las DIA serán resueltas por el Director Ejecutivo del SEA, y si se trata de estudios de impacto ambiental las resolverá el Comité de Ministros que tendrá la obligación de sesionar al menos diez veces al año. Esta instancia, cuestionada por su carácter político más que técnico, se había eliminado en el proyecto de ley de reforma al SEIA que pasó a la Cámara de Diputados, pero el Gobierno presentó una indicación para reponerla. ¿Qué opinan sobre estos cambios?

Urenda: Nosotros teníamos la visión de que la calificación debía derivar hacia organismos más técnicos. En ese sentido veíamos bien la idea de que existiese un consejo para ejercer la rectoría técnica y también para conocer las reclamaciones, respecto de lo cual durante mucho tiempo se había venido gestando un consenso. No consideramos que la reposición del Comité de Ministros vaya a provocar un desastre ni a impedir capitalizar todas las ventajas que tiene la Ley de Reconstrucción y que va a tener la ley del SEIA, sin embargo, creemos que habría sido bueno mantener el criterio de avanzar hacia una institucionalidad más técnica. Yo creo que todavía estamos a tiempo de hacerlo.

Liberona: Este es un tema súper complejo porque mezcla lo político con lo técnico. A nosotros no nos gusta que en los procesos recursivos de reclamación quede todo en manos de la Dirección Ejecutiva del SEA. Esa decisión unipersonal es lo que más nos preocupa. Creemos que es mejor que sea un órgano colegiado, pero no conformado por los ministros, el que resuelva las reclamaciones. En ese sentido, si hay que escoger entre la Dirección del SEA o el Comité de Ministros, preferimos que sea éste último porque hay más responsables, pero tampoco es lo que, en definitiva, nos gustaría. Preferiríamos que el proceso recursivo fuera distinto.

InduAmbiente: Esta disyuntiva entre las decisiones unipersonales o colegiadas también se da la calificación misma de los proyectos: el proyecto de ley que reforma la institucionalidad propone entregar esa facultad a los Directores Regionales del SEA, eliminando las Comisiones de Evaluación Ambiental (COEVA). A su juicio, ¿esto restaría representatividad en la decisión final y debilitaría la gobernanza local?

Liberona: Esta discusión es súper difícil y la venimos teniendo hace mucho tiempo. El problema de las COEVA es que votan los Seremi y, a veces, algunos de ellos representan a dos servicios públicos que tienen posiciones contrapuestas, como ocurre en ocasiones con el Seremi de Agricultura que representa al SAG y la CONAF. Subsanar eso es difícil porque tampoco puedes tener una COEVA con una treintena de funcionarios que sean los jefes regionales de los servicios.

InduAmbiente: La propuesta legal también contempla un Comité Técnico como instancia de apoyo a la calificación ambiental de los proyectos, integrado por representantes de los mismos servicios públicos que participan en su evaluación. ¿Qué les parece esta idea?

Liberona: Nosotros tenemos un poco de desconfianza en los comités técnicos, en el sentido de cómo hacer que sus actos sean transparentes y que la ciudadanía pueda fiscalizar aquello. Ahí entramos en un sistema medio engorroso que hace más difícil implementar el Acuerdo de Escazú, más aún cuando el Gobierno le acaba de dar cero peso en la propuesta presupuestaria. La ciudadanía necesita tener mayor capacidad de fiscalización; eso le hace bien al país, a las instituciones públicas y a las empresas. Y eso pasa por tener más transparencia en la información.

"Cada gobierno trata de hacer modificaciones al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por distintas vías, pero nunca hay una mirada integral", dijo Flavia Liberona.

Durán: La OCDE nos ha recomendado reforzar el carácter técnico en la evaluación de impacto ambiental. Al respecto hay distintas posturas y yo creo que las reglas previas de evaluación, la fundamentación de las resoluciones y la rectoría técnica del SEA son más importantes que el órgano que califica y el órgano que resuelve un recurso. Por lo tanto, es bueno esperar quizás que madure esa discusión.

Creo que no hay una fuente de incertidumbre tan alta en el órgano que hoy califica los proyectos. Cuando se hizo la reforma a la institucionalidad en el año 2010, se reforzó que el Informe Consolidado de Evaluación (ICE) era vinculante para los Seremi en aquellos aspectos normados; ese tipo de reglas se pueden mejorar y profundizar, y ahí no va a ser tan importante quién toma la decisión de calificación.

Para aumentar la certeza jurídica y la protección ambiental, me parece que es más importante y urgente tener una discusión sobre otros temas como la forma de nombramiento de los Tribunales Ambientales y el alcance del estándar de revisión que tienen estos órganos, ya que el "loop" que se produce en estas instancias judiciales se debe a que éstas no pueden reemplazar la decisión de la autoridad ni cerrar los temas.

Medidas cautelares

InduAmbiente: A propósito de los Tribunales Ambientales, la Ley de Reconstrucción Nacional también introduce cambios al régimen de medidas cautelares que suspendan total o parcialmente los efectos de una RCA, estableciendo una duración máxima de 30 días corridos, prorrogables hasta un máximo de seis meses en total a contar de su otorgamiento. ¿Qué efectos concretos podrían tener estas modificaciones?

Liberona: Nuestra visión es que eso tendría que ir acompañado de un plazo para resolver el fondo de los recursos, para que se haga una gestión adecuada de ciertas situaciones críticas.

Walker: Yo en ese punto estoy profundamente en desacuerdo con la Ley porque las medidas cautelares buscan la protección del medio ambiente bajo ciertas circunstancias y esas circunstancias pueden no tener plazo. Es un tema de realidad material. Si hay cierta actividad de un proyecto que genera contaminación y se impone una cautelar para que esa parte quede suspendida mientras no se arregle el problema, hay que tomarse el tiempo necesario para encontrar la solución, porque si a los seis meses se acaba la medida cautelar y se reanuda la actividad sin resolver el problema se volverá a generar contaminación. Este tipo de cosas no se pueden resolver solo por los plazos y no le veo sentido a que tenga esa limitación.

Fernández: Entiendo que al mismo tiempo que se limita el plazo de las medidas cautelares, también se ordena acelerar la dictación de las resoluciones de las reclamaciones: 30 días en el caso de las DIA y 60 días para los EIA. Pero esos son plazos que, difícilmente, se van a cumplir. Entonces, se limita el plazo de una medida cautelar porque, supuestamente, va a haber una resolución, pero es probable que eso no llegue, y este proceso no incorpora ningún silencio administrativo.

Durán: Afortunadamente se dejó un resguardo para situaciones graves, pero se elevan mucho los estándares. Si bien se establece que en ningún caso una medida cautelar podrá extenderse por más de seis meses, también señala textual que ello "será sin perjuicio de que, excepcionalmente, de oficio o a solicitud de parte y mediante resolución fundada, el Tribunal pueda decretar una nueva medida cautelar cuando ello resulte necesario para evitar un riesgo grave e irreversible al medio ambiente o a la salud de las personas, o exista un incumplimiento manifiesto de las condiciones, normas o medidas establecidas en la respectiva Resolución de Calificación Ambiental". Ahí queda una "válvula de salida" para el Tribunal, lo que es bien importante porque si no habría que recurrir al recurso de protección.

Fernández: Ahora, entiendo que el tema de las medidas cautelares no es realmente un gran problema...

Durán: Exactamente. Yo creo que esta Ley refleja una visión que asume determinados problemas que no siempre existen...

Liberona: Claro, porque las medidas cautelares tienen más bien que ver con proyectos en operación que con los procesos de evaluación. Y los Tribunales están atochados con los casos que vienen de las reclamaciones administrativas.

Durán: Y tampoco existe una multitud de casos en que, por otra parte, la Superintendencia del Medio Ambiente haya suspendido una Resolución de Calificación Ambiental. Son muy excepcionales. Entonces, esa regla no está atendiendo a un problema que esté generando una traba para la inversión.

Walker: Creo que estamos todos de acuerdo en eso.

Participación ciudadana

InduAmbiente: Otras propuestas de cambio relevantes tienen que ver con la participación ciudadana. En el proyecto de ley de reforma al SEIA se elimina el requisito de justificar cargas ambientales para abrir procesos de participación ciudadana en las DIA dentro del proceso formal de evaluación. Además, inicialmente se proponía establecer un procedimiento regulado de participación temprana voluntaria previo al ingreso al SEIA, pero eso fue rechazado y ya no está en el texto que ahora se está discutiendo en la Cámara de Diputados. ¿Consideran adecuadas estas modificaciones?

Walker: Yo creo que la eliminación de las cargas ambientales es un cambio razonable porque hoy en día se podría decir, prácticamente, que cualquier proyecto las genera, así es que ese concepto no es efectivo para discriminar. Y la verdad es que me parece que no va a cambiar mucho cómo está funcionando esto actualmente.

Y lo de la participación temprana me parecía un poco "cosmético" porque hoy existen instructivos que la regulan en el SEA y también se puede hacer este proceso de manera voluntaria. Yo lo valoro como concepto, pero no creo que en lo operativo vaya a generar alguna diferencia.

En el proyecto de ley que reforma el SEIA se elimina el requisito de justificar cargas ambientales para abrir procesos de participación ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental.

Durán: A su juicio, ¿debería ser obligatoria?

Walker: No, porque hay proyectos en que quizá no es necesario hacer participación temprana y, además, demanda muchos recursos. Creo que está bien que sea voluntario, pero que no se gana mucho en lo operativo.

Durán: Además, hoy se exige informar si hubo participación temprana y están todos los mecanismos para darle trazabilidad a ese ejercicio y evaluar en unos años más cuán positivo o no fue haber tenido ese proceso.

Liberona: La participación temprana, desde nuestro punto de vista, tiene varios problemas. Uno, ¿en qué tipo de proyectos se aplica? Dos, este proceso no es vinculante y después está la participación ciudadana dentro del SEIA, que implica un desgaste tremendo no solo de recursos públicos, sino también para las comunidades, sobre todo para las más pequeñas. Además, si con la participación temprana vas a llegar a un acuerdo no vinculante y no existe posibilidad de que el proyecto se cambie de lugar, entonces no es algo que sea tan interesante para las comunidades.

Modificación de RCA

Durán: Quiero agregar un punto que no se abordó en la Ley de Reconstrucción ni se ha tratado adecuadamente en el proyecto de ley de modificación institucional: cómo resolver la tensión que existe en el sistema por la rigidez que tienen las Resoluciones de Calificación Ambiental y la falta de mecanismos más apropiados para actualizarlas y modificarlas. Hoy tenemos las consultas de pertinencia, a las cuales además la Ley de Delitos Económicos y Ambientales le dio mayor valor, pero que no modifican una RCA. Si bien se han dictado guías y criterios que promueven el uso de medidas adaptativas, creo que hay mucho que hacer todavía en esta materia. Siempre he sido partidaria de que haya actualizaciones periódicas de las RCA, lo que se podría hacer por ejemplo en un procedimiento iniciado por los titulares donde puedan agregar aquellas modificaciones que estiman que son de no consideración y ajustar eventualmente algunas medidas. Lo que no puede pasar es que un titular siga ejecutando una medida que sabe que no es idónea para el objetivo ambiental que buscó y, peor aún, que la autoridad esté consciente de eso.

InduAmbiente: ¿Esa rigidez también afecta la fiscalización del cumplimiento de las regulaciones y compromisos ambientales?

Durán: Claro. Este es un problema de diseño. El proyecto de ley que modifica la Superintendencia del Medio Ambiente también ha tratado de validar la posibilidad de modificar los planes de seguimiento. Creo que debiera haber una mejor sinergia entre evaluación y cumplimiento para permitir mayor flexibilidad y modificaciones más ágiles a las Resoluciones de Calificación Ambiental.

Walker: Yo también creo que la revisión y adaptación de las RCA es un tema súper importante. Hoy en día es prácticamente imposible modificar un proyecto sin una nueva RCA y con eso saturamos el SEIA. Si queremos un sistema que funcione mejor y no tenemos capacidad de tener más recursos para eso, entonces descomprimámoslo; y una buena forma de hacerlo sería sacar todas las evaluaciones que van a "ponerle un parche" a otras evaluaciones. Si bien existe el Artículo 25 quinquies que permite revisar las RCA, éste tiene una serie de restricciones que impiden utilizarlo en todos los casos y no le aplican los plazos del SEIA sino de la Ley 19.880, por lo que hacer una revisión de la resolución por esa vía demora más que obtener una RCA desde cero.

Liberona: Las DIA no se pueden revisar por el Artículo 25 quinquies...

Walker: Es que ahí el problema es que la Contraloría dijo que las DIA no se podían revisar porque no tenían plan de seguimiento ambiental, pero actualmente sí lo tienen. Eso cambia el escenario.

Liberona: Habría que volver a preguntarle a la Contraloría, entonces.

Walker: De todos modos, aunque esto pudiera aplicarse a las DIA, igual se llegaría a lo mismo: resulta más rápido someterse a una nueva evaluación.

En relación con esto, hay que tener en cuenta que cuando un proyecto tiene muchas RCA se hace más difícil hacer seguimiento a las medidas que debe cumplir, tanto para efectos de la fiscalización del Estado y de la ciudadanía, como también para la propia empresa.

Entonces, tendría mucho sentido trabajar mirando el sistema en su conjunto, porque eso ayudaría a descomprimir un poco el SEA y a entender qué cosas están funcionando y cuáles no, y cómo mejorarlas.

Durán: Se trata de generar sinergias entre la evaluación y la fiscalización...

Walker: Exactamente.

Otras propuestas de cambios

InduAmbiente: Hay otras propuestas de cambios legales y reglamentarios que abordan distintos aspectos de la evaluación ambiental. Entre ellas, por ejemplo, está el anteproyecto de modificación al Reglamento del SEIA que estuvo en consulta pública, donde el Ministerio del Medio Ambiente planteó modificar algunos criterios y umbrales de ingreso al SEIA, especialmente para proyectos inmobiliarios y de desarrollo minero. ¿Qué opinan de eso?

Urenda: Para nosotros lo más relevante es el tema de la exploración. Creemos que muchas actividades de exploración tienen escaso impacto ambiental y que es muy necesario aumentar el número de plataformas en estos proyectos sin que deban ingresar a evaluación ambiental. Creemos que eso va a fomentar la exploración. El 80% de los proyectos de inversión que hoy tenemos son brownfield, es decir, es el mismo rajo que se va expandiendo, y esta medida puede ser un potente impulsor para esa exploración que es lo que permite descubrir yacimientos nuevos. Esa es una iniciativa que compartimos y ha sido esperada durante muchos años en el sector.

Liberona: A las organizaciones y al mundo ambiental nos preocupa que en la última modificación al Reglamento del SEIA se hayan variado los umbrales de ingreso y también nos preocupa el tema de las plataformas de exploración minera, sobre todo ahora que estamos en un momento de transición con las áreas protegidas. Está el ejemplo de Parque Andino Juncal, un terreno de propiedad privada que la familia ha decidido que sea un lugar para la conservación natural y además es un humedal reconocido en Ramsar, sin embargo, no tiene ninguna categoría real de protección porque la institucionalidad no ha dado el ancho hasta aquí para que sea declarado parque, por ser privado. Y ahí varias veces han intentado entrar con exploraciones mineras. Entonces, ¿cómo protegemos y, de alguna manera también, abordamos la problemática de expandir plataformas de exploración? Eso es algo que tenemos que resolver.

Hoy existe una institucionalidad ambiental "incompleta" porque aún no se ha podido implementar la Ley que creó el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ya que se retiraron los reglamentos para hacerlo y el Ministerio del Medio Ambiente no ha entregado ningún cronograma para saber cuándo se reincorporarán.

InduAmbiente: ¿Qué otros problemas no mencionados creen necesario abordar o resolver para mejorar los procesos de evaluación ambiental?

Fernández: A mi juicio, más que resolver problemas de procedimientos formales, que son necesarios, hay que poner el foco en nudos y cuestiones de fondo que están complejizando los procesos de evaluación de impacto ambiental. Por ejemplo, hemos tenido problemas por la incompatibilidad territorial de proyectos mineros con los planes reguladores intercomunales o instrumentos de origen urbanista que se expanden al territorio rural completo, definiendo lo que se puede hacer o no, según el uso de suelo, cuestión que yo discuto por la estructura y el origen de esos instrumentos. Eso ha entrado en conflicto con el desarrollo minero porque un yacimiento está donde está y no se puede planificar territorialmente hasta que se explora y se descubre; no es posible decir "orientemos el desarrollo para que la minería esté en determinado sitio", pero me he encontrado con casos en que me han dicho "no está previsto en el plan regulador que aquí haya una mina". Entonces, hay determinadas actividades, como la minería, que no pueden someterse a ese tipo de condicionamiento.

Liberona: Dentro del proyecto de reforma al SEIA que está en discusión hay un tema que nos preocupa extremadamente: la taxatividad del Artículo 10 de la Ley 19.300, el cual define los proyectos o actividades que deben someterse a evaluación, porque eso limita la facultad del Servicio para revisar proyectos que sí tienen impacto ambiental, como los de hidrógeno verde, las desaladoras o los data centers que hoy tampoco se evalúan debido a la variación en los umbrales que se hizo en la modificación reglamentaria realizada en el Gobierno pasado.

Lo otro que nos preocupa mucho está en la Ley de Reconstrucción: que se exima de evaluación ambiental a las modificaciones de proyectos con RCA que se desarrollen en la misma área y no generen impactos sustantivos, como también aquellas que impliquen solo mejoras tecnológicas. Eso no nos parece adecuado porque, por un lado, no está definido qué son los impactos sustantivos y, por otra parte, no tenemos cómo asegurarnos que una mejora tecnológica no va a producir efectos negativos. Desde nuestro punto de vista, eso quedó demasiado amplio y habría que acotarlo.

Urenda: Yo quiero hacer mención al proyecto de ley que modifica la Superintendencia del Medio Ambiente y vincularlo con el tema de los delitos medioambientales. A diferencia de otros gremios, nosotros somos partidarios de que exista una regulación al respecto, pero creemos que cuando se redactó esta ley que establecía más de cien nuevos delitos que iban a ser de responsabilidad también de la empresa, la parte ambiental no quedó muy bien desarrollada: los tipos que se describen se superponen con las infracciones administrativas, no queda claro cuándo hay una infracción administrativa y cuándo hay un delito, y no hay una debida coordinación entre los procedimientos penales y administrativos en materia ambiental. Con esto no estamos diciendo que se eliminen los delitos ambientales; lo que queremos es que se mejoren los aspectos señalados. Se han tomado algunas medidas para por ejemplo, coordinar los procedimientos penales y administrativos, pero creemos que no son suficientes.

También nos complica ver que en la discusión del proyecto de ley de la Superintendencia se sigue insistiendo en que las infracciones tienen penas que son insuficientes y no se considera que esa infracción puede ser también considerada un delito. Ese es un tema del que nadie se hace cargo. Este proyecto está avanzando y se están haciendo algunos ajustes menores, pero al final la persecución, tanto en materia penal como administrativa, va a ser un problema grave que puede demorar procesos mucho más que la obtención de un permiso.

Liberona: Con respecto a la fiscalización, yo creo que hay un tema central: la sanción siempre tiene que ser superior a la ganancia que obtuvo la empresa. Si no, se producen situaciones muy preocupantes como el de una empresa salmonera que se autodenunció para que le bajen la sanción por incumplimiento de las DIA en 40 casos, en un solo acto administrativo. Eso no es un error, es una política de una empresa que generó ganancias con la sobreproducción que hay que pesquisar y sancionar debidamente.

Durán: Por mi parte, quiero agregar que también creo necesario reforzar en general la política pública. Hoy tenemos una batería de instrumentos que están en la Ley Marco de Cambio Climático como en la Ley que creó el Servicio de Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas que tienen que desarrollarse y desplegarse, y que también nos van a dar mayor certeza para la inversión y para la ciudadanía. Los problemas que vemos en el SEIA deben enfrentarse a través de mejor y más política pública.

Y en relación con el proyecto de ley que reforma el SEIA pienso que el Ejecutivo tiene la gran tarea de reestructurarlo sobre la base de lo que ya se aprobó en la Ley de Reconstrucción, pero también tiene la oportunidad de retomar materias como la modificación de las Resoluciones de Calificación Ambiental que es un tema muy relevante para todos los actores, el papel que puede tener el registro de consultores y otras mejoras sustantivas para la fundamentación de las decisiones de evaluación ambiental. Creo que el sistema tiene suficiente transparencia para poder tomar decisiones basadas en evidencia y atendiendo a problemas reales. Y también considero que hay distintas oportunidades legislativas, reglamentarias y de gestión para seguir mejorando los procesos de evaluación ambiental.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 202 (septiembre-octubre 2026), páginas 42 a 51.