Relación vital

Hoy por hoy, el agua no es solo un bien esencial para la vida. Lamentablemente, también es motivo de crecientes disputas en torno a su uso, en especial en zonas donde la sequía golpea más fuerte, hay menor disponibilidad del recurso y mayor demanda o existen problemas con su gestión y gobernanza, entre otros factores.

Buena parte de eso lo ratifica, por ejemplo, un estudio presentado recientemente por el Centro UC de Derecho y Gestión de Aguas que, tras revisar 1.395 sentencias ejecutoriadas dictadas entre 2000 y 2023, reveló un aumento sostenido de la conflictividad hídrica en Chile. "La trayectoria muestra una primera década de niveles bajos y relativamente estables, seguida de un quiebre desde 2010 con un alza del 230%, pasando de 45 sentencias en 2010 a 145 sentencias en 2023, y alcanza sus máximos en 2022 y 2023. Esta evolución se puede explicar principalmente por la transición desde una etapa de relativa estabilidad climática (2000-2009) a otra caracterizada por la megasequía, que presentó una significativa reducción de las precipitaciones y de los caudales, así como una mayor presión sobre las fuentes de agua desde 2010. A ello se suman el crecimiento del consumo y un patrón de desarrollo intensivo en agua, que intensifica la competencia, afecta la disponibilidad y la calidad del recurso y favorece la judicialización de las controversias", detalla Guillermo Donoso, director del mencionado centro.

El análisis recalca que este fenómeno responde a una combinación de factores climáticos, institucionales y normativos. También muestra que estos conflictos judiciales se concentran en las regiones Metropolitana, Valparaíso, Coquimbo y O'Higgins, territorios que comparten factores como alta densidad poblacional, menor disponibilidad hídrica relativa y un uso intensivo del recurso. Y advierte que esta problemática ya no está circunscrita solo al norte del país, sino que se ha extendido progresivamente hacia la zona central y, en menor medida, hacia el sur, donde también surgen conflictos vinculados, por ejemplo, a proyectos hidroeléctricos y plantaciones forestales.

En cuanto al tipo de litigios, Guillermo Donoso comenta que predominan aquellos asociados a "la asignación de derechos de aprovechamiento de aguas, la tutela de derechos fundamentales y la regularización de derechos consuetudinarios; lo cual revela problemas de otorgamiento, acceso, formalización y administración de derechos en fuentes crecientemente escasas".

Además, señala que la mayoría de los demandantes "son personas jurídicas de los sectores agrícola y minero, así como las organizaciones de usuarios de aguas. En los recursos de protección y en las solicitudes de regularización de derechos, también destacan personas naturales vinculadas principalmente al sector agrícola. Los demandados o requeridos principales son organismos administrativos, en particular la Dirección General de Aguas (DGA). En los casos de tutela de derechos fundamentales, además de los organismos públicos, figuran como requeridos particulares".

¿Qué hacer para frenar esta creciente disputa hídrica? El director del Centro UC de Derecho y Gestión de Aguas recomienda "fortalecer los mecanismos de prevención y de gestión de conflictos, así como perfeccionar los arreglos institucionales para asegurar una resolución oportuna y eficaz, especialmente a escala de cuenca. Esto requiere avanzar hacia una gobernanza hídrica más integrada, fortalecer las capacidades de la DGA y de las demás instituciones competentes, y generar tempranamente instancias de coordinación y diálogo entre empresas, comunidades, organizaciones de usuarios y autoridades. Estas medidas resultan particularmente necesarias en cuencas donde confluyen la escasez hídrica, una alta concentración poblacional, una intensa demanda productiva y conflictos vinculados al acceso, la disponibilidad y la calidad del agua".

Guillermo Donoso sostiene que para prevenir los conflictos se requiere, entre otros aspectos, una gobernanza hídrica más integrada.

Problema multicausal

En concordancia con lo mencionado, Ulrike Broschek, subgerente de sustentabilidad en Fundación Chile y directora de Escenarios Hídricos 2030 (EH2030) -iniciativa que promueve el diálogo y la colaboración multisectorial para alcanzar la seguridad y sostenibilidad hídrica en el país-, afirma que los conflictos hídricos se agudizan con la escasez física de agua, pero esa no es su única causa. Añade que el estudio "Transición Hídrica: el futuro del agua en Chile", elaborado por EH 2030, identificó que "un 44% de las causas de los problemas de brecha y riesgo hídrico analizados se relacionaban con deficiencias en gestión y gobernanza, como falta de información, insuficiente coordinación institucional, fiscalización y ausencia de un marco adecuado para una gestión integrada de los recursos hídricos. Otro 17% estaba relacionado con el aumento de la demanda y sobreotorgamiento de derechos de agua, 14% con contaminación de los cursos de agua y sólo 12% se relacionaba con la disminución de la disponibilidad de agua".

La especialista enfatiza que "esto es muy relevante porque cambia la forma de entender el problema: el cambio climático acelera un problema preexistente, pero no es su única causa. En muchos territorios existe, además, un desbalance entre la disponibilidad real de agua y las demandas crecientes, sobreexplotación de fuentes superficiales y subterráneas, deterioro de ecosistemas y problemas de calidad del agua".

Ulrike Broschek recuerda, asimismo, que la OCDE en su último informe de desempeño ambiental del país advirtió que Chile mantiene una gestión hídrica altamente fragmentada y que persisten problemas asociados a la sobreasignación y sobreexplotación de las fuentes naturales, así como una insuficiente integración entre la gestión de aguas superficiales y subterráneas.

"A esto se agrega un elemento fundamental: la confianza. Los conflictos aumentan cuando no hay espacios permanentes de colaboración ni coordinación de intervenciones entre los actores, o cuando las comunidades perciben que no participan de las decisiones y, probablemente lo más importante, cuando los impactos y beneficios asociados al uso del agua no se distribuyen equitativamente. El propio INDH (Instituto Nacional de Derechos Humanos) ha relevado la importancia que tienen las asimetrías de poder entre actores en los conflictos socioambientales", sostiene.

Gobernanza por cuenca

Considerando que una de las principales causas de los riesgos y conflictos hídricos son las deficiencias en la gestión y gobernanza de las cuencas, cabe preguntarse qué condiciones se debieran dar para prevenir y resolver los eventuales problemas entre los usuarios del agua.

La directora de EH2030 indica que lo primero es gestionar los recursos hídricos considerando la cuenca hidrográfica como la unidad base y no solo desde los límites administrativos o desde cada usuario por separado. "En una cuenca el agua y sus fuentes naturales se conectan. Debido a esto, las decisiones e intervenciones afectan a todos sus usuarios: lo que ocurre aguas arriba afecta aguas abajo y las actividades productivas, ciudades, comunidades rurales y ecosistemas dependen finalmente del mismo sistema. Esto que es algo tan fundamental es, lamentablemente, poco entendido e integrado en las actuales decisiones debido a la ausencia de políticas públicas concretas en este nivel territorial", apunta.

Añade que, por lo mismo, desde Escenarios Hídricos 2030 vienen planteando hace años la necesidad de avanzar hacia una gobernanza permanente a escala de cuenca, donde estén adecuadamente representados el Estado, los gobiernos regionales y locales, organizaciones de usuarios de agua, servicios sanitarios rurales, sectores productivos, comunidades, academia, organizaciones ambientales y otros actores relevantes del territorio. Esta propuesta de institucionalidad hídrica se generó "a partir de un proceso participativo de co-construcción en el que intervinieron 745 personas de 371 instituciones de todas las regiones, junto con el análisis de experiencias internacionales y de más de 50 estudios y diagnósticos previamente desarrollados", detalla Ulrike Broschek.

No obstante, advierte que sentar a los actores en una mesa no es suficiente. "Una buena gobernanza requiere al menos información común y transparente; representatividad equilibrada; participación temprana y vinculada a las decisiones; reglas claras; capacidades técnicas; continuidad en el tiempo; mecanismos para construir acuerdos; y recursos para transformar esos acuerdos en acciones e inversiones concretas", plantea.

Enseguida señala que, mientras en países como Brasil y Perú este proceso avanza decididamente hace décadas, Chile no ha logrado dar pasos en esa dirección "por falta de voluntad política en las autoridades y gobiernos que han pasado", a pesar de los innumerables esfuerzos, trabajos e incluso propuestas acordadas con todos los sectores. "Por este motivo Chile es y seguirá siendo en los próximos años el único país OCDE que no cuenta con gobernanza hídrica formal a nivel de cuenca. También es actualmente el último país en el mundo, con más bajo puntaje, en la meta ODS 6.5.1 de 'nivel de avance en implementación de gestión integrada de recursos hídricos', de acuerdo con el reporte entregado a Naciones Unidas en 2024. No se trata de conformar mesas de agua. La OCDE ha señalado que los organismos de cuenca son espacios de coordinación permanentes que necesitan competencias claras para la toma de decisiones y suficientes capacidades humanas y financieras, junto con una definición precisa de los roles de las autoridades nacionales, regionales y locales", expone.

Ulrike Broschek subraya que Chile no ha logrado avanzar en esta materia “por falta de voluntad política”.

La subgerente de sustentabilidad en Fundación Chile agrega que la gobernanza por cuencas permitiría pasar desde una lógica reactiva, que aborda los conflictos cuando ya se han producido, hacia un enfoque preventivo. Esto implica identificar anticipadamente riesgos, proyectar la disponibilidad y demanda futura, acordar prioridades, definir metas comunes y construir carteras de soluciones e inversiones. "Cuando los actores acuerdan visiones conjuntas de largo plazo para su cuenca, disminuye la desconfianza y los conflictos, aumentando la capacidad de anticipar, articular y escalar soluciones multipropósito", asegura.

Mesas y planes estratégicos

En el sector público, en tanto, una de las principales iniciativas impulsadas en el último tiempo para mejorar la gestión del agua es la conformación de las Mesas Estratégicas de Recursos Hídricos (MERH), integradas por actores del sector público, privado y de la sociedad civil, con el objetivo de elaborar planes estratégicos en cada cuenca. Esto, "en un proceso participativo y que apunta a promover consensos entre los distintos usuarios del agua", señalan desde la Dirección General de Aguas (DGA), institución que lidera este trabajo en el cual se han priorizado 22 cuencas.

Añaden que este año se han realizado 20 sesiones de MERH en todo el país y para el segundo semestre de 2026 está programada al menos una reunión en cada cuenca priorizada. "En estas instancias participan representantes de servicios públicos, organizaciones de usuarios de agua, juntas de vigilancia, academia, sector productivo y otros actores vinculados a la gestión hídrica, quienes comparten sus visiones sobre las necesidades y desafíos de cada territorio", apuntan en la DGA.

Las Mesas Estratégicas de Recursos Hídricos reúnen a actores del sector público, privado y de la sociedad civil, para elaborar planes estratégicos por cuenca.

Ulrike Broschek valora el desarrollo de Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas (PERHC) como un avance en la construcción de una visión compartida del agua a escala territorial basada en información y planificación de largo plazo.

¿De qué manera esto puede reducir los conflictos por el uso de agua? La especialista responde: "Muchas controversias comienzan porque cada actor dispone de información distinta respecto de cuánta agua existe, cuánto se utiliza, quién la utiliza, cuál es el estado de las fuentes o cómo evolucionarán en escenarios futuros. Contar con un diagnóstico reconocido y compartido permite construir una base objetiva para la conversación".

Enseguida, advierte que, más allá de ese diagnóstico, es clave que los PERHC queden en un "espacio de trabajo permanente donde se puedan llevar a la implementación, tengan inversión e indicadores para monitorear y hacer seguimiento de sus avances y resultados. Ese espacio es a nivel mundial el Organismo de Cuenca".

Y concluye al respecto: "Se requiere, por tanto, no solamente tener planes, que además hemos desarrollado por varios años, sino contar con una institucionalidad de cuenca capaz de implementarlos, movilizar inversiones y hacer seguimiento a sus resultados".

Fiscalización y prevención

La oportuna fiscalización por parte de las autoridades también contribuye a prevenir o reducir la conflictividad hídrica, por cuanto garantiza a las comunidades que el uso productivo del agua respeta los caudales ecológicos y la disponibilidad real de la cuenca.

Con respecto a eso, en la DGA comentan: "La confianza de las comunidades se construye sobre la base de información objetiva, transparente y verificable. En ese sentido, la Dirección General de Aguas ha venido fortaleciendo sus capacidades de vigilancia y fiscalización mediante un mayor uso de información técnica, herramientas de teledetección, monitoreo de extracciones, sistemas de medición e inspecciones en terreno, con el propósito de verificar el cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones asociadas al uso del recurso hídrico. Asimismo, los procedimientos de fiscalización y sanción con que contamos permiten investigar eventuales incumplimientos y adoptar las medidas que contempla la ley cuando corresponda".

Añaden que su objetivo es que las comunidades tengan la certeza de que las decisiones se adoptan sobre la base de antecedentes técnicos y que el uso del agua se desarrolla dentro del marco regulatorio vigente, contribuyendo así a una gestión más transparente y sostenible del recurso.

En la institución pública señalan, asimismo, que los escenarios de escasez hídrica representan uno de los mayores desafíos para la gestión del agua. Y recuerdan que, aparte de utilizar las herramientas técnicas mencionadas para verificar el correcto uso del recurso y actuar frente a eventuales incumplimientos, la legislación vigente contempla mecanismos especiales para enfrentar estas situaciones y resguardar los intereses públicos involucrados.

Luego agregan: "Junto con el ejercicio de sus atribuciones legales, la DGA promueve una gestión basada en información técnica, coordinación institucional y diálogo con los distintos actores del territorio, donde la participación y actuación de las Juntas de Vigilancia y organizaciones de usuarios de aguas en general cobra vital importancia. La mejor forma de prevenir conflictos es contar con reglas claras, información confiable y una fiscalización efectiva, de manera que las decisiones se adopten con transparencia y dentro del marco que establece la ley".

El Organismo de Cuenca del río Maipo, lanzado en julio de 2024, ha sido la primera experiencia en Chile de gobernanza a nivel de cuenca hidrográfica.

Más recomendaciones

¿Qué otras acciones o medidas se podrían adoptar para evitar y abordar la conflictividad entre empresas, comunidades y usuarios del agua?

Ulrike Broschek entrega tres recomendaciones para complementar lo ya mencionado:

• Fortalecer el rol de las empresas, avanzando desde una mirada centrada en su propia eficiencia hídrica hacia la gestión del agua en el territorio. "Una empresa puede ser muy eficiente y, aun así, ver comprometida su sostenibilidad si opera en una cuenca sobreexplotada, contaminada o mal gestionada por otros actores. Por eso, debe conocer y abordar los riesgos de la cuenca y contribuir a soluciones colectivas", dice. Añade que la transparencia es fundamental para construir confianza con las comunidades. "Resulta más creíble una empresa que reconoce los impactos que genera, los reporta y demuestra cómo está trabajando para prevenirlos, mitigarlos o compensarlos, que una que comunica que todo lo hace bien. Reconocer los impactos y hacerse responsable de ellos fortalece la credibilidad y la confianza, y contribuye a prevenir conflictos en los territorios", remarca.

• Diversificar las soluciones. Según la directora de EH2030, para enfrentar la escasez, se debe complementar el aumento de la infraestructura hídrica con eficiencia hídrica, reúso, reducción de pérdidas, recarga de acuíferos, conservación y restauración de ecosistemas, y Soluciones Basadas en la Naturaleza. "Estas últimas acciones no sólo tienen mayores externalidades positivas, sino que son de menor costo y tiempo de implementación. La solución adecuada dependerá de las características de cada cuenca", indica.

• Pasar desde proyectos aislados hacia carteras de inversión construidas a nivel de cuenca, donde el Estado, las empresas, las comunidades y otros actores puedan identificar, priorizar y financiar en conjunto las soluciones que generen más beneficios sociales, ambientales y económicos. "Solo así podremos alcanzar la escala y dimensión necesarias para responder a la magnitud de los problemas hídricos que enfrentamos. Los costos que dejarán las inundaciones y temporales de este año evidenciarán que prevenir es considerablemente menos costoso que reparar los daños, pero también revelan algo que aún no hemos dimensionado suficientemente: alcanzar la seguridad hídrica requiere inversiones significativas y sostenidas en el tiempo. Chile no ha contado con una política pública integral que permita dimensionar esa brecha de inversión, priorizarla y movilizar recursos públicos y privados a la escala requerida", advierte Ulrike Broschek.

Consideraciones a tener en cuenta para evitar conflictos entre los usuarios del agua y mantener una relación que resulta vital para mejorar su gestión y gobernanza, en pos de la seguridad y sostenibilidad hídrica.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 201 (julio-agosto 2026), páginas 64 a 67.