El Derrotero Ambiental

Muy poco duró la "luna de miel" entre la administración de José Antonio Kast y la ciudadanía. Al día siguiente de desembarcar en La Moneda, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) retiró de Contraloría 43 decretos vinculados a esta área emitidos durante la presidencia de Gabriel Boric. La decisión paralizó la puesta en marcha de regulaciones e instrumentos para descontaminar territorios, proteger la salud de las personas y la naturaleza, generando cuestionamientos de organizaciones ambientales y de la oposición.

Sobre esa medida y el trabajo desarrollado, José Ignacio Vial, subsecretario del Medio Ambiente, expone que "desde el inicio nuestro foco ha estado en mejorar la gestión ambiental de forma responsable, asegurándonos que los instrumentos que se aprueben en esta administración cumplan con los estándares técnicos y jurídicos que el país requiere. En esa línea, una de las primeras medidas ha sido la revisión integral de los decretos que estaban en trámite de toma de razón, con el fin de asegurarnos de su calidad regulatoria, tener claridad de sus consecuencias, corregir eventuales debilidades y tener la certeza de que sean robustos, claros y aplicables en el tiempo. En el marco de este trabajo ya se han reingresado algunos a Contraloría, pero el proceso continúa".

¿Qué opina la industria sobre la cuestionada decisión? Jorge Cáceres, director ejecutivo del Centro Sofofa Medio Ambiente y Energía, fija la posición de la entidad gremial: "Vemos que el retiro de los 43 decretos no reviste, a priori, ningún riesgo relevante de desprotección ambiental ni a la salud. Es natural que un gobierno entrante retire iniciativas regulatorias para revisar sus alcances y fundamentos técnicos, especialmente si un número significativo fue ingresado justo antes del término del gobierno anterior".

Añade que "como gremio, nos generan dudas varios aspectos de diseño, fundamentación técnica o estimación de costos y beneficios de algunos decretos que están siendo analizados. Un ejemplo es la norma de calidad del aire para MP2,5, para la que consideramos insuficiente la información de niveles background (sin actividad antrópica) tenidos a la vista y que condiciona su cumplimiento. Y la norma de emisión para centrales termoeléctricas, que establece tratamiento diferenciado para el control de óxidos de nitrógeno, de manera débilmente justificada, así como subestimación de costos en evaluaciones de análisis de impacto económico y social".

En paralelo, en estas primeras semanas las nuevas autoridades ambientales han dado prioridad a otras acciones como la agilización de la evaluación ambiental de los proyectos de inversión, el inicio de la elaboración de la norma secundaria de calidad ambiental del lago Vichuquén, la suspensión del proceso de determinación de sitios prioritarios para la conservación, y el nombramiento de ministros de tribunales ambientales para completar los cupos pendientes de la judicatura.


"Nuestro objetivo es que exista inversión y desarrollo de proyectos en Chile, siempre resguardando el patrimonio ambiental y cumpliendo los estándares y la normativa vigente", señala José Ignacio Vial.

Evaluación ambiental

Para agilizar la evaluación ambiental de las iniciativas de inversión, la primera tarea de esta cartera de Gobierno ha sido avanzar en la resolución oportuna de los recursos de reclamación que llegan al Comité de Ministros o a la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), reforzando la coordinación con dicho servicio y potenciando su rol de administrador del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). "El objetivo es reducir de manera sustantiva los plazos que ha demorado históricamente la administración en resolver estos recursos, ciñéndonos a los que fija la ley, algo que es muy raro que ocurra. Todo lo anterior, considerando que estas medidas buscan mejorar la gestión ambiental, sin reducir los estándares de protección reconocidos normativamente", especifica José Ignacio Vial.

El subsecretario del Medio Ambiente indica que para el MMA, un gran desafío sigue siendo "la coordinación entre los organismos sectoriales que participan en la evaluación ambiental. Una mejor articulación permite evitar reiteraciones, observaciones tardías y dilaciones que no aportan a la calidad del proceso. Además, buscamos acortar significativamente el tiempo entre la decisión del Comité de Ministros (aprobación o rechazo) y la formalización de esa decisión —resolución, fundamentos y acta—, para que los actores conozcan oportunamente tanto el pronunciamiento como sus razones, aumentando la certeza y la transparencia".

En relación con estos temas, desde la Sofofa, Jorge Cáceres destaca que la Ley de Permisos Sectoriales es un avance en la reducción de los plazos de tramitación de los proyectos y comenta: "Esperamos para los próximos 4 años que no sólo se materialicen las expectativas de agilización (en torno a un tercio de reducción de plazos observados actualmente), sino que también se eleven las capacidades y se fortalezca una institucionalidad de largo plazo".

A su juicio, para reducir la alta discrecionalidad en los criterios y en el establecimiento de exigencias en los procesos de evaluación ambiental, que pueden derivar en arbitrariedades, se requiere "fortalecer la información de líneas base ambientales para elevarla en cuanto a representatividad y confiabilidad. En Sofofa estamos conduciendo estrategias colaborativas en tal sentido que esperamos continúen con el presente Gobierno. Al mismo tiempo, creemos que es fundamental elevar las capacidades tanto a nivel público como privado en este ámbito, para lo que hemos suscrito alianzas con instituciones internacionales como la Universidad de Harvard, buscando desarrollar estudios de carácter permanente tras esos fines como ocurre en los países desarrollados de la OCDE. Así se baja también el nivel de incertidumbre sobre los impactos, traduciéndose ello en una normativa robusta que termina por minimizar los espacios de discrecionalidad antes descritos, y facilitar y agilizar las evaluaciones", señala.


"En términos de acción climática, creemos que es posible armonizar el cumplimiento de los compromisos trazados con el fortalecimiento de instrumentos que alleguen costo-efectividad para alcanzarlos", sostiene Jorge Cáceres.

"Ley Miscelánea"

Destrabar la tramitación de las iniciativas de inversión en el SEIA también es parte relevante del proyecto de ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social -también conocido como "Ley Miscelánea" por incluir materias de distintas áreas-, que el Ejecutivo ingresó al Congreso el 22 de abril pasado.

Bajo el título "Racionalización del proceso de evaluación ambiental", la iniciativa plantea una serie de cambios que -según el Gobierno- buscan, además de lo indicado, otorgar certeza jurídica a los inversionistas y reducir la discrecionalidad administrativa. En ese marco, las modificaciones propuestas, algunas de las cuales han causado seria controversia, son:

• Limitar adendas y reforzar el SEA: Se propone un régimen especial voluntario que limita el número de adendas (respuestas de los titulares a las observaciones de los servicios públicos que evalúan los proyectos) admisibles durante la evaluación. Con esto se pretende obligar a los titulares a presentar estudios más exhaustivos desde el inicio y que los organismos del Estado concentren sus requerimientos. Además, se refuerza la rectoría técnica del SEA para asegurar que los pronunciamientos de otros servicios se ajusten estrictamente a sus competencias.

• Indemnización por RCA invalidada: Se introduce un mecanismo de restitución de gastos para titulares cuyas resoluciones de calificación ambiental (RCA) sean anuladas judicialmente. Este beneficio aplica a gastos directos y efectivos realizados tras obtener el permiso, fundamentándose en que una RCA genera "confianza legítima" al ser el resultado de un proceso riguroso que puede durar entre 399 y 1.124 días.

• Se elimina el criterio de "capacidad instalada" como parámetro fijo para el ingreso de centrales eléctricas al SEIA. En su lugar, el reglamento definiría magnitudes específicas según la tecnología, reconociendo que los impactos varían dependiendo de la fuente de generación.

• Limitación de vías de impugnación: Para evitar la duplicidad de recursos, se establece que una RCA no podrá impugnarse mediante la solicitud de invalidación administrativa. Solo se permitirán los recursos administrativos y judiciales específicos de la normativa ambiental, limitando la acción a quienes participaron efectivamente en la evaluación.

• Modificaciones y mejoras tecnológicas: Los proyectos con RCA favorable que realicen cambios dentro de su área geográfica original no requerirán una nueva evaluación a menos que generen impactos sustantivos. Al respecto, en otro acápite, el proyecto de ley elimina la obligatoriedad de ingresar al SEIA para toda relocalización de concesión salmonera, a no ser que implique cambios de consideración. Asimismo, se exime de trámite a las mejoras tecnológicas que no aumenten significativamente las cargas ambientales.

• Plazos y medidas cautelares: Se elevan a rango legal los plazos para resolver recursos de reclamación (30 días para DIA y 60 para EIA) para reducir la incertidumbre actual. Sobre las medidas cautelares que paralizan proyectos, se fija un límite de 30 días (prorrogables) y un máximo total de seis meses, permitiendo además que estas suspensiones sean apelables ante la Corte de Apelaciones.

• Implementación del SBAP: Se amplía en un año el plazo para dictar los reglamentos que permiten el funcionamiento pleno del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), y se otorgan cinco años para oficializar los sitios prioritarios para la conservación, condicionando esto último a la existencia de planes de manejo y a la participación de los afectados.

Pese a ello, el subsecretario Vial afirma que tal proceso es "una prioridad estratégica por su despliegue territorial, su trabajo en terreno y su capacidad de ejecutar medidas concretas de conservación y gestión de áreas protegidas. Esa prioridad se ha reflejado en decisiones tempranas, como el nombramiento directo de su dirección ejecutiva, y en la meta de avanzar hacia estándares de gestión más altos en nuestras áreas protegidas, con un sistema que ponga en valor y genere orgullo por nuestro patrimonio natural".

"Regresivo" e "inconstitucional"

Para Jorge Cáceres y la Sofofa, los contenidos ambientales del citado proyecto de ley "pueden ser una contribución efectiva a la mayor certeza jurídica y reducción de tiempos para materializar inversiones ya aprobadas. Por ejemplo, dar señales para fortalecer las resoluciones de calificación ambiental mediante el mecanismo de reembolso de gastos ejecutados, tras una eventual anulación por tribunales cuando éstas ya han sido obtenidas, y llevar de 2 años a 6 meses los plazos de invalidación para las reclamaciones contribuyen a reducir la incertidumbre tras las aprobaciones".

Muy diferente, en cambio, es la postura de Flavia Liberona, directora ejecutiva de Fundación Terram, quien señala que en "en los temas ambientales el proyecto de ley es claramente regresivo. Esto se puede resumir en que se plantea que las relocalizaciones de concesiones acuícolas no van a necesitar pasar por evaluación ambiental debido a que un cambio de lugar no se entiende como una modificación significativa. ¿Cómo no va a ser importante cambiar la operación de un cultivo industrial de un lugar a otro? Postular eso es bastante laxo, pues una RCA puede haber sido otorgada bajo ciertas circunstancias, las cuales cambiaron completamente y, por ende, una modificación del proyecto original al menos requiere revisarse para determinar si debe ser evaluado o no. Lo que se percibe con los cambios propuestos en materia ambiental es solo facilitar la inversión en el corto plazo sin prever si esto traerá problemas futuros".

Ariel Espinoza, abogado y ex jefe de la División Jurídica del MMA, también cuestiona el contenido ambiental de la "Ley Miscelánea": "El proyecto de ley mezcla distintas situaciones, algunas que tienen un amplio consenso en cuanto a cómo funciona la normativa ambiental y otras que son totalmente nuevas". Comenta que las materias en las que existe un diagnóstico consensuado estaban siendo trabajadas en tres boletines legislativos que presentan bastante avance, "por lo que este proyecto misceláneo no se puede refundir con ellos y hace que todo el trabajo ya realizado en estas materias se pierda".

Y en relación a los temas nuevos, el ex Fiscal del MMA considera que hay dos aspectos "realmente complejos e incomprensibles". Uno es la restitución de gastos a los titulares por las RCA anuladas judicialmente, sobre lo cual argumenta que "no hay un fundamento para ese pago por parte del Estado, ya que se trataría de una sentencia de un tribunal de la República que falla en derecho. Cabe recordar que los tribunales ambientales se diseñaron para proteger las inversiones de las actuaciones de los órganos de la administración que protegen el medio ambiente, por lo tanto, para que un tribunal ambiental anule una RCA favorable tiene que ser por un vicio de legalidad de la evaluación. Entonces, no se entiende cuál es el fundamento para que el Estado pague y cubra ese riesgo que es del desarrollador del proyecto. Hay un fundamento que no existe y que hace que esto sea inconstitucional".

A su juicio, también el mecanismo propuesto -que implica que el titular debe anunciar al juez que si le anulan la RCA va a proceder al cobro- genera una presión indebida a los tribunales "que, a todas luces, es inconstitucional porque implica una intromisión en la autonomía e independencia que deben tener los jueces".


A juicio de Ariel Espinoza, "no se entiende cuál es el fundamento para que el Estado pague y cubra el riesgo de anulación de una RCA favorable, que es del desarrollador del proyecto".

Luego menciona otro vicio de inconstitucionalidad que se da en el proyecto de ley: la creación de un régimen voluntario para reducir a una sola adenda la evaluación de proyectos. "Esta propuesta contempla un mecanismo para que el Ejecutivo, después de un año, evalúe si lo transforma en definitivo. Eso, en la Constitución, está regulado en el artículo 32, número 3, y requiere un decreto con fuerza de ley y el plazo para dictarlos es únicamente de un año. Por lo tanto, esta propuesta, además de ser compleja técnicamente, tiene un vicio de inconstitucionalidad importante en la manera en que está formulada", explica.

Ley REP y residuos

La correcta gestión de los residuos promete ser un objetivo prioritario para el actual Gobierno. Así, al menos, lo plantea José Ignacio Vial: "Existe un diagnóstico trabajado por largo tiempo, siendo el desafío hoy avanzar en una implementación correcta y efectiva de la Ley de Responsabilidad Extendida del Productor (REP). Un ámbito especialmente relevante es el de envases y embalajes por su peso en la generación de residuos y por el impacto que puede tener una buena implementación sobre los sistemas de gestión y la valorización. En ese contexto, valoramos el trabajo de la mesa liderada por Corfo durante el gobierno anterior que elaboró propuestas de ajustes normativos con un alto grado de consenso en la industria. Actualmente las estamos revisando para definir cuáles pueden implementarse en el corto plazo".

Más allá de la Ley REP, la autoridad sostiene que "necesitamos políticas que permitan reducir la cantidad de residuos que llega a disposición final. Por eso también estamos revisando la implementación de la Ley de Plásticos y Productos de un Solo Uso, identificando ajustes para asegurar su correcta aplicación, algunas de los cuales van a requerir incluso modificaciones legislativas".

En Sofofa, en tanto, confían en que su propuesta de impulso al reúso de materiales y sustancias de los sectores industrial y minero llegue a materializarse mediante el desarrollo del reglamento habilitante para eso contenido en el artículo 4, letra f, de la Ley REP. "Permitiría inmediatamente que más de 8 millones de toneladas de residuos dejen de disponerse anualmente en rellenos sanitarios, para los que existe creciente preocupación respecto de su vida útil o expansión", resalta Jorge Cáceres.

Nuevo PPDA RM

La mala calidad del aire en el centro y sur de Chile ha sido un problema de lenta resolución desde hace décadas. ¿Cómo avanzar más rápido? Desde el ministerio del Medio Ambiente, José Ignacio Vial responde: "El principal desafío es implementar efectivamente las medidas contenidas en los planes de descontaminación, especialmente en las ciudades del centro-sur. Las herramientas con mayor impacto siguen siendo el programa de recambio de calefactores, que implementa el MMA, y la aislación térmica de viviendas. Por eso, estamos trabajando con muestras Seremis y los gobiernos regionales para aumentar las tasas de recambio, lo que tiene un efecto inmediato en la reducción de emisiones".

Además, la cartera enfrenta el desafío de elaborar un nuevo Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA) para la Región Metropolitana (RM), "un instrumento complejo que requiere diálogo amplio y coordinación intersectorial", puntualiza.

A su vez, en Sofofa consideran fundamental fortalecer instrumentos de gestión ambiental que "están demostrando ser altamente efectivos como la compensación de emisiones atmosféricas, que puede escalarse y complementarse con otros instrumentos de gestión ambiental", asevera Jorge Cáceres.

Agrega que desde el gremio industrial "hemos impulsado este tipo de instrumentos, desarrollando propuestas y metodologías que han sido recogidas por los sucesivos gobiernos, contribuyendo así a reducir los niveles de contaminación como ya ha ocurrido en la RM. Ejemplo de ello es la estrategia que hemos conducido elaborando propuestas para la actualización de los planes de prevención y de descontaminación atmosférica, como la metodología de recambio de calefactores a leña por sistemas eléctricos de calefacción residencial y que ha beneficiado a más de 30.000 hogares de la zona central del país. Esa estrategia necesita ser fortalecida y complementada para encarar la contaminación de los más de 2 millones de hogares que siguen quemando biomasa para calefacción residencial en el país y que explican mayoritariamente las altas concentraciones de material particulado fino observadas".

DATO:

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Plan de descontaminación espera el MMA que próximamente entre en vigencia: el que busca recuperar el lago Villarrica, que actualmente se encuentra en toma de razón por parte de la Contraloría. Será el primer plan de este tipo aplicado a un cuerpo de agua en estado saturado.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 199 (marzo-abril 2026), páginas 32 a 36.